Mit akadályozott meg hétfőn a magyar és a lengyel kormány?

Egy jogalkotási folyamat megindítása elé állítottak akadályt, de ha szigorúan jogi szemmel nézzük, akkor még semmit nem akadályoztak meg. Az állandó képviselők tanácsa (COREPER) a tagállamok EU-hoz akkreditált nagyköveteiből áll, akik küldő országaik álláspontját tolmácsolják. A COREPER-ben hétfőn a soros uniós elnökséget ellátó Németország képviselője három kérdésben kérte a tagállamok véleményét, ez azonban nem minősült jogalkotásnak, vagyis nem szentesítettek semmilyen kötelező érvényű határozatot. A három dosszié, amelyről szavazást tartottak:

• a jogállamisági feltételrendszerről szóló kompromisszumos megállapodás, amelyet az EU soros elnöksége kötött az Európai Parlament delegációjával,
• a hétéves költségvetésről és a helyreállítási alapról szóló, szintén az EP-vel letárgyalt megállapodás,
• a saját források felső határának emeléséről szóló irányelv elfogadásához szükséges úgynevezett írásos eljárás megindítása, amely nélkülözhetetlen a hétéves költségvetés és a helyreállítási alap működtetéséhez.

Magyarország és Lengyelország valamennyit elutasította, a többiek támogatták. A jogállamiság terén minősített többség elég a döntéshozatalhoz, vagyis a két ellenszavazat nem elegendő. A másik két kérdésben azonban egyhangúság szükséges.

Valóban vétózott a magyar és a lengyel kormány?

A helyes kifejezés a blokkolás, abban az értelemben, hogy a folyamatot – még ha esetleg időlegesen is – megállította a magyar és a lengyel ellenszavazat a költségvetési-pénzügyi kérdésekben. Ez alapján azonban már világos, hogy ha most a valóban döntést hozó tagállamok Tanácsában feltennék ugyanezeket a kérdéseket, akkor ugyanezek a válaszok születnének, arra pedig már joggal használhatnánk a vétó kifejezést.

A blokkolás azt jelenti, hogy ezen az úton ezen körülmények között ez a folyamat nem tud tovább menni, tehát valaminek változnia kell. Vagy a feltételeknek, vagy pedig az eddig elutasító kormányok álláspontjának – ekkor lehet a blokkolás feloldásáról beszélni, amelynek következtében megnyílhat az út a jogszabályok elfogadása felé.

Valóban túszul ejtette a két kormány az uniós döntéshozatalt?

A többség ezt mondja, a kisebbség (vagyis a magyar és a lengyel kormány) azonban azt, hogy nem ők, hanem a többi 25 tagállam felelős ezért. Jogilag is, politikailag is patthelyzet alakult ki, amelyért a szemben álló felek tehát egymást hibáztatják. Ez azt is jelenti a mostani ismereteink szerint, hogy nincs hajlandóság egyik oldalban sem akkora engedmények megtételére, amely a másik oldalt szándéka megváltoztatására késztetné.

Ugyanakkor nehéz tisztán jogi kérdésként látni ezt a helyzetet, mert Magyarország és Lengyelország is tulajdonképpen egyetért azzal, amit blokkol. Tehát mindkét kormány hajlandó elfogadni a hétéves költségvetést, a helyreállítási alapot, de a jogállamisági feltételrendszert nem. Utóbbit azonban nem tudják blokkolni, ezért blokkolják azokat a jogszabályokat, amelyekhez a jogállamisági mechanizmust kapcsolnák.

Lehetséges az, amit Orbán szeretne, hogy a helyreállítási alapot ne az összes tagállam részvételével indítsák el?

Elvileg lehetséges, ennek kerete az európai stabilitási mechanizmus (ESM) lehet, amely az euróövezethez tartozó tagállamok által létrehozott pénzügyi intézmény. Ennek eredeti célja, hogy az euróövezet finanszírozási nehézségekkel küzdő, vagy annak veszélyével szembenézni kényszerülő tagállamai bizonyos feltételek mellett pénzügyi támogatást kaphatnak ezen a mechanizmuson keresztül. A pénzügyi támogatást az adott tagállam csak szigorú feltételek mellett kaphatja meg, és csak abban az esetben, ha a helyzet az egész euróövezet és az ahhoz tartozó tagállamok stabilitását fenyegeti. Az adott tagállam helyzetétől függően a feltételek között lehetnek a költségvetési, a gazdasági, vagy a pénzügyi ágazati szakpolitikára vonatkozó intézkedések. Szakértők szerint ez egy rendkívül bonyolult eljárás lenne, ahol például minden egyes átutalásnál a résztvevők egyhangú döntésére lenne szükséges, és éppen ez az, amit a helyreállítási alappal megpróbáltak elkerülni.

Ha kimarad Magyarország a helyreállítási alapból, megúszhatja a jogállamisági kritériumok teljesítésére vonatkozó előírásokat?

Nem, a jogállamisági kritériumokra vonatkozó szabályok teljesítése nem opcionális, arról két hete megállapodás született az elnökség és az Európai Parlament között, a tagállamok EU-nagykövetei pedig hétfőn, minősített többséggel – Magyarország és Lengyelország szavazatai nélkül – jóváhagyták. Onnantól kezdve azok az európai jogalkotás részét képezik és mint ilyenek kötelező érvényűek a tagállamokra nézve. Emellett technikailag kimaradhatna ugyan a helyreállítási csomagból Magyarország, a plusz pénzügyi forrásoktól való elesés azonban nem valószínű, hogy érdeke a magyar kormánynak.

Sokkal inkább arról lehet szó, hogy a kormány zsetonként használná a csomagot a politikai kártyaasztal körül. Külön nehezíti Orbán tétjátékának értelmezését, hogy miközben azt világossá tette, nem szeretné a jogállamisági feltételek elfogadását, nem tett alternatív javaslatot az asztalra, amely alapján konstruktív mederben tarthatnák a tárgyalást a Tanácsban.

Ha kimarad Magyarország a helyreállítási alapból, mennyi pénzt veszít az ország?

A NextGenerationEU pénzügyi alap 3 fő fejezetéből Magyarország, 2018-as árfolyamon számolva:

1.      834 millió eurót vesztene a REACT EU alapból, amely a munkaerőpiaci rugalmasságot, munkahelyteremtést, kkv-kat, alacsony jövedelmű családokat, illetve a zöld és digitális áltállást támogatja majd.

2.     237 millió eurót (ebből 102 millió euró az hétéves költségvetésből) veszítene a Méltányos Átállást Támogató Alapból, mely a klímaváltozás nyomán keletkező gazdasági és szociális átalakulás görülékenyebbé tételét szolgálja majd regionális támogatási tervek finanszírozásán keresztül.

3.     Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből 2021–2022-ben 4330 millió eurótól, majd 2023-ban hozzávetőlegesen 1927 millió eurótól eshetne el hazánk.

Mi történik, ha nem sikerül megállapodni a 2021-től induló költségvetésről? Nem lesznek jövőre támogatások?

Az alapszabály az, hogy ha nincs megállapodás időben a hétéves uniós költségvetésről, akkor az előző büdzséidőszak utolsó évének egy tizenkettede lesz a büdzsé minden túlfutó hónapra. Vannak azonban olyan uniós fejlesztési alapok, amelyek végrehajtási szabályához elengedhetetlen a keretköltségvetési megállapodás megléte, ezen pénzek kiosztása elakad, ha nincs megállapodás.

Az EUrologusnak a háttérben a megállapodás hiányát magyarázó bizottsági forrás azonban arra figyelmeztet, hogy egy évig még csak eldöcögne az EU az egytizenkettedes büdzsészámokkal, de a második évtől már komoly gondot jelentene a közös célok finanszírozása.

Ha most megállapodás születik, reálisan mikor indulhatnak el az új támogatási programok?

Az EUrologus megkérdezte az Európai Bizottság büdzsékérdésekben illetékes szóvivőjét, aki szerint továbbra is az a Bizottság és a tagállamok közös célja, hogy tető alá kerüljön a megállapodás az év végéig és az eredeti tervek szerint 2021. január 1-jével indulnak az új finanszírozási programok.

Tényleg letarolta Orbán Brüsszelt? Vagy valójában szégyenkeznie kell?

A kormánytöbbség által szabott szempontok szerint értékeltük azt, valóban sikert ért-e el Orbán Viktor a maratoni EU-csúcson. A kép nem tragikus, de legalábbis felemás.

A jogállamisági kritériumokat akkor is tiszteletben kell tartani, ha a mostani, 2014–2020-as költségvetést viszik tovább megállapodás híján?

A jogállamisági kritériumokról szóló jogszabályt meg kell szavaznia az Európai Parlament plenáris ülésének. Ez jövő héten már megtörténhet. A tagállamok sem mutattak hajlandóságot arra, hogy újratárgyalják a jogszabályt a magyar és lengyel tiltakozás ellenére, hiszen azt elég minősített többséggel elfogadni. A parlamentben pedig a pártok túlnyomó többsége, beleértve a Fidesz pártcsaládját, az Európai Néppártot, támogatják a jogszabályt. Így a jogállamisági kritériumokról szóló szabály várhatón januártól életbe lép, és érvényes lesz a következő költségvetési év során, akármilyen költségvetés lép életbe.

Igaz, hogy a büntetni kívánt tagországnak nincs lehetősége védekezni, fellebbezni a döntés ellen?

Mint minden uniós szankciós folyamat, ez is alapos, hosszadalmas és bonyolult. Az Európai Parlament és a tagállamokat képviselő német uniós elnökség által kitárgyalt jogszabály értelmében a jogállamisági kritérium megszegésével vádolt állam kormánya több ponton is védekezhet.

Az Európai Bizottságnak is több elvet kell szem előtt tartania, amikor javaslatot tesz szankcióra. A bizottság értékelésének objektívnek, pártatlannak kell lennie, és figyelembe kell vennie az “összes rendelkezésre álló forrást” (tehát például nem támaszkodhat csak civil szervezetekre), figyelembe kell vennie az Európai Bíróság ítéleteit, az Európai Számvevőszék jelentéseit, az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) és egy csomó más szervezet értékelését, véleményét. 

Az uniós források kifizetését érintő felfüggesztésnek, illetve egyéb forrásvisszatartásnak arányosnak kell lennie a jogsértés mértékéhez képest: mennyi ideje tart, milyen szándékkal, mennyi uniós forrást érint a jogszabálysértés, mennyire együttműködő a tagállam a jogsértés felszámolása tekintetében. Ha ezeket az elveket a tagállam szerint nem tartja be a Bizottság, lehet perelni.

A vizsgálódás után a Bizottság értesíti a tagállamot, hogy baj van, és érvel. A tagállam beadja az észrevételeit, amelyet a Bizottságnak és a végül döntéshozó Tanácsnak is figyelembe kell vennie. Ha a Bizottság a tagállam érveinek ellenére még mindig úgy érzi, a bíróságon bizonyíthatóan igaza van, akkor javaslatot tesz a szankcióra a Tanácsnak, azaz a tagállamok minősített többségének. A Tanácsnak 1–3 hónapon belül döntenie kell, a döntésének objektívnek, diszkriminációmentesnek kell lennie és figyelembe kell vennie a "tagállamok közötti egyenlő bánásmód elveit, és pártatlan és bizonyítékokon alapuló megközelítés alapján kell” dönteni.

A tagállam még ekkor is tiltakozhat. Ha úgy érzi, ezeket az elveket megsérti a készülő döntés, az adott kormány az Európai Tanács elnökéhez, Charles Michelhez fordulhat, kérve, hogy a következő uniós csúcson vegyék napirendre a kérdést. És addig nem is születhet döntés, amíg az állam-, és kormányfők ezt meg nem beszélik. Ez az úgynevezett “vészfék”, amelyet a német elnökség tett bele a javaslatba, a parlament nagyon ellenkezett, de nyilvánvaló volt a tárgyalások során, hogy ebből a németek nem engednek – valószínűleg abban a reményben, hogy ez elég biztosíték lesz a magyaroknak és a lengyeleknek, hogy elfogadják a költségvetést, és ne akadályozzák a folyamatot.

A kormány szerint nincsenek objektív kritériumai a jogállamiságnak, így a szankciók is önkényesek. Ez igaz?

A jogállamisági kritériumokról szóló jogszabály második cikkelye definiálja, mi a jogállamiság elvének megsértése. Ezek

• az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélyeztetése,
• állami hatóságok, beleértve a bűnüldöző hatóságok által hozott önkényes vagy jogellenes döntések megakadályozásának, kijavításának és szankcionálásának elmaradása,
• ezeknek a szerveknek a megfelelő működését befolyásoló pénzügyi és emberi erőforrások visszatartása, vagy
• az összeférhetetlenség biztosításának hiánya.
• Illetve a jogsértések hatékony nyomozásának, üldözésének vagy szankcionálásának korlátozása is ide tartozik.

Szankciót lehet javasolni, ha ezek az értékek oly módon sérülnek, hogy azok közvetlen módon befolyásolják, vagy veszélyeztetik az uniós költségvetéssel való megbízható gazdálkodás elvét. Magyarul bármilyen, a fentiek mentén történő jogsértés vagy annak kockázata közvetlen kapcsolatban kell hogy legyen az uniós források elköltésével. Akármiért tehát nem lehet szankcionálni, csak ha az EU-s pénzzel van összefüggésben.

A jogállamiságot magát – amely mint alapelv szerepel az uniós szerződés második cikkelyében – úgy definiálja, mint amely magába foglalja

• a törvényesség elvét, átlátható, elszámoltatható, demokratikus és pluralista törvényalkotási folyamatot,
• a jogbiztonságot, beleértve a végrehajtó hatalmak önkényének tiltását,
• a hatékony független és pártatlan bíróságok általi hatékony bírói védelem követelményét, ideértve az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést is, az alapvető jogok tekintetében is;
• hatalommegosztást;
• valamint a megkülönböztetésmentesség és a törvény előtti egyenlőség elvét.

Ha megbüntetnek egy országot, mi garantálja, hogy támogatások érkezhetnek a kedvezményezettekhez?

A parlament tárgyalói nagy csinadrattával jelentették be: sikerült úgy módosíttatniuk a jogszabálytervezetet a német elnökséggel való tárgyalás során, hogy az megvédi a kedvezményezetteket. Azonban erre csak nagyon nyakatekert lehetőség van, mert az uniós források elosztása végig a tagállami kormány kezében marad. (A támogatásra jogosító számlákat a kedvezményezettek a tagállami hatóság felé nyújtják be, amit az megelőlegez a számukra, majd Brüsszelbe elküldi a számlát, amely alapján – ha mindent rendben talál – a Bizottság a tagállam számára fizet.)

A jogszabály szerint a Bizottságnak a források felfüggesztésére tett javaslatnál figyelembe kell vennie, hogy a szankció milyen hatással lesz a kedvezményezettekre. Annyit tehet a testület, hogy még szigorúbban ellenőrzi, hogy a korábbi megállapodások értelmében a tagállami kormány tényleg kifizeti-e a pénzeket. Erről folyamatosan kell jelentenie a Bizottságnak. A Bizottság elvileg majd létrehoz egy honlapot a kedvezményezetteknek szóló információkkal, és majd panaszt is lehet tenni nála, ha nem jönnek a kifizetések a tagállami kincstártól, amit ki kell vizsgálnia, és büntetést is kiszabhat.

Mindenki rosszul jár az EU-ban azzal, amit Orbánék csinálnak - de a térkövek maradnak

A magyar és a lengyel kormány vétójával előidézett exlex állapot a kompromisszumokon alapuló európai politika bukását jelenti - eddig. Mert a történetnek természetesen nincs vége, kívülállóként csak azt találgatjuk, hogy a résztvevők közül ki látott előre eddig, illetve mennyiben módosultak menet közben a stratégiák. És az (alag)útnak messze nem látjuk a végét.

A magyar kormány azt állítja, az Európai Parlament és a német uniós elnökség szembementek az állam-, és kormányfők júliusi döntésével a jogállamisági kritériumok kérdésében. Ez igaz?

A júliusi EU-csúcson, ahol a költségvetés és a koronavírus-mentőcsomag alapszámaiban is megállapodtak a vezetők, mindenki tudta, hogy a jogállamiság legalább olyan nehéz kérdés, mint a költségvetés, de akkor is – ahogy most is – a többségnek a büdzsé fontosabb volt, így azt vették előre. Öt napig nyúzták egymást, mire megegyeztek. A jogállamiság kérdésben Charles Michel, aki az Európai Tanács elnökeként levezeti az ülést, egy egészen más szöveggel érkezett, mint amit aztán végül a vezetők elfogadtak. A magyar és a lengyel kormány ugyanis már akkor is hevesen ellenkezett a kritériumok ellen. A tanácskozás végére Krisjanis Karins lett kormányfő vezetésével elfogadtak egy kompromisszumos szöveget, először kis körben, majd mind a 27 tagállam. Azt tudni kell, hogy a hollandok, dánok, finnek, svédek nagyon kardoskodtak egy erős jogállamisági mechanizmusért, ami érthető. Mivel az ő adófizetőik tolnak bele arányosan többet az EU-büdzsébe, tudni is akarják, hogyan, és mire lesz elköltve a pénz.

A végső szöveg homályos lett, azóta mindenki úgy értelmezi, ahogy akarja. Nem volt egyértelmű, hogy a Bizottságot új javaslat kidolgozásával bízza-e meg vagy sem, (a most elfogadott jogszabályt a Bizottság 2018-ban javasolta), hogy egy újabb EU-csúcsnak ki kell-e mondania rá az áment, vagy nem.

Az uniós politikai alkukban nem szokatlan, hogy homályosan hagynak nyilatkozatszövegeket, így elég rugalmas lehet ahhoz, hogy minden kormány a maga szája íze szerint tudja magyarázni. Az volt a cél, hogy ezt ne most, júliusban kelljen egyértelműen eldönteni, és a kérdés nem is oldódott meg. Úgyhogy most megint kénytelenek vele foglalkozni. Ugyanakkor van egy fontos és egyértelmű kitétel, amely a júliusi megállapodásban is szerepel: "a költségvetés védelme érdekében feltételrendszert” vezet be az EU – és ebbe Orbán Viktor akkor beleegyezett.