Ajándékozz éves hvg360 előfizetést!
Csak remélhetjük, hogy immáron a Fidesz-KDNP is rájött arra, hogy sem a jogalkotásban diktált tempó, sem az egyes jogszabályok megalkotásának módja, sem pedig az egyes törvények iránya a továbbiakban nem tartható. E belátást talán az is segítheti, hogy ha tovább folytatják a „fékevesztett” jogalkotást, akkor könnyen lehet, hogy nem egy vizionált ellenzéki összefogás, hanem az összetákolt jogrendszer fog rájuk omlani. Antal Attila, a Méltányosság Politikaelemző Központ elemzőjének írása.
Mindannyian tudtuk, hogy Fidesz-KDNP célul tűzte ki az ország gyökeres megváltoztatását, hogy mást ne mondjak reformját, s ebben döntő szerepe volt és lesz is a jogalkotásnak – elsősorban a kétharmados hátország miatt. A kormánynak tehát lehetősége van olyan rendszerek átalakítására, amelyről az eddigi kormányok csupán csak álmodhattak, s ezt ki is használja maximálisan. Ugyanakkor a kormánypártok számára is kérdés és alapvető dilemma, hogy meddig lehet elmenni a „forradalmi” törvényhozásban? Meddig lehet a vélt rendkívüli helyzetre való tekintettel rendkívüli jogalkotási lépésekkel operálni? Meddig lehet a kormányon és frakción belül az átgondolt jogalkotásért opponáló erőket mesterségesen visszaszorítani? Ha ezeket a kérdéseket a kormányzó erők nem teszik fel vagy éppen rosszul válaszolják meg, akkor könnyen lehet, hogy nem egy vizionált ellenzéki összefogás, hanem az összetákolt jogrendszer fog rájuk omlani.
Hatékonyság?
Már a kezdet kezdetén rájöhettünk arra, hogy az új kormánynak nemcsak a kormányzati filozófiája más, mint az eddigiek (tudniillik van neki), hanem a joghoz és a jogállamhoz való viszonya is. A Fidesz-KDNP good government koncepciójában a jog (ahogyan a demokrácia is) nem önérték, sokkal inkább egyfajta instrumentum: azért értékes, mert biztosítani képes minden körülmények között a kormányzás cselekvőképességét, a kormányzat hatékonyságát. Egy év után azonban világossá vált, hogy a csupán eszköznek tekintett és eszközként felhasznált jogalkotás megbosszulja önmagát: a hatékony kormányzás elősegítése helyett éppen annak gátja lesz, kontraproduktívvá téve azt.
Mindezt nem csupán én állítom, a Fidesz-KDNP berkein belül feszülő ellentétek – amelyek nem kis hányada éppen a fékevesztett jogalkotáshoz kapcsolódik – nagyon is jól jelzik ezt. Legutóbb például Kövér László ismerte el, hogy a törvényalkotási hajsza nem folytatható tovább, s bizonyos szempontból jogosak az ellenzék kritikái a rapid parlamenti munka miatt (s nagyjából erre utalt Pokorni Zoltán is a Fidesz-kongresszuson, amikor a mértéktartásról beszélt).
A kialakult helyzet talán nem véletlen, hiszen az elmúlt egy évben 266 törvény (ebből 95 teljesen új és 171 módosító) és 172 országgyűlési határozat született. Ezzel tulajdonképpen a kabinet egy év alatt teljesítette a korábbi ciklusok jogalkotási teljesítményének durván felét. Összehasonlításképp: a második Orbán-kormány első évére arányaiban több törvény esik, mint a korábbi ciklusok esetében, hiszen 1990-től ciklusonként 432 és 587 között mozgott az elfogadott törvények száma – ami ugye évenként átlagban 108 és 147 közötti törvényt jelent. Persze említsük meg azt is, hogy egy ciklus meglehetősen hullámzó jogalkotási szempontból, s általában – ahogyan most is – a ciklus első fele jogalkotási szempontból (is) intenzívebb. Ennek ellenére vagy talán éppen ezért érdemes körüljárni az elmúlt egy év „parttalan” jogalkotási technikáit és ennek hátulütőit (már itt hangsúlyoznám, hogy a formai megoldások majd mindegyike ismert és alkalmazott volt korábban is, a dolog újdonsága az alkalmazás mennyiségében, koncentrált és szervezett jellegében keresendő).
A jogalkotás „magánosítása”
Az egyik legszembetűnőbb módszer az egyéni képviselők által beterjesztett törvényjavaslatok rendszere. Ez persze önmagában nem újdonság, sőt azt is meg lehetne említeni, hogy a fenti 266 elfogadott törvényből 135 bizony magához a kormányhoz köthető – vagyis ez az arány nem is égbekiáltóan rossz. Azonban ássunk egy picit mélyebbre és meglátjuk, hogy a jogalkotás „magánosítása” legalább három szempontból is veszélyes.
A megkerült társadalmi részvétel. 2010-ben a kormányzó erők egyik „zászlóstörvénye” volt az új jogalkotási törvény és az ehhez kapcsolt, a jogalkotásban való társadalmi részvételt megalapozó törvény, amelyet többek között a következők miatt fogadtak elé: „... annak előmozdítása érdekében, hogy a jó kormányzás keretében a társadalom legszélesebb rétegei kapcsolódhassanak be a jogszabályok előkészítésébe, elősegítve ezzel a közjó érdekében a jogi szabályozás sokoldalú megalapozását, ezzel pedig a jogszabályok minőségének és végrehajthatóságának javítását, amelyek együtt a jó állam elengedhetetlen feltételei…”. A célkitűzés igen jelentős, s nagyon is beleillik a Fidesz hatékonysági és jó állam felfogásába a jogalkotás minőségének a középpontba állítása – csupán egy baj van: nem nagyon sikerült ennek érvényt szerezni. Azzal, hogy a törvényhozási „termékek” több mint felét elzárták a társadalmi kontroll elől (lévén az egyéni képviselői javaslatokra semmilyen rálátásunk nincs, de erre majd visszatérek), éppen saját célkitűzéseiket hiteltelenítik. Ebből két dolog következik: vagy nem kell a társadalmi részvételről törvényt alkotni, s akkor nincs is erre hivatkozás; vagy pedig ha már megvan a célkitűzés és a törvény is, akkor nem árt azt komolyan venni.
Polihisztorok támadása. Ezen a ponton érkeztünk el ahhoz a nagyon érdekes jelenséghez, hogy az elmúlt egy évnek vannak ún. jogalkotás jolly joker-ei, akik egyfajta végrehajtó emberként szinte bármilyen típusú törvényjavaslat vagy a javaslathoz kapcsolódó módosító indítvány beterjesztésére alkalmasak. Azért az elgondolkodtató, hogy az egyéni képviselőkhöz kötődő 131 elfogadott törvény közül 15-nek Lázár János, szintén 15-nek pedig Rogán Antal a „gazdája”. A tisztánlátás kedvéért említsük meg, hogy a mintegy 30 törvény közül 1 esetben kettejük közös előterjesztésről van szó (ugye az ágazati különadó) és a két képviselő nem egyedül dolgozik, többnyire más képviselőkkel együtt terjesztenek elő javaslatokat (Rogánnak 3, Lázárnak 1 egyedül jegyezett törvényjavaslata volt). Szintén csak a tisztánlátás kedvéért említsük meg azt is, hogy a törvényjavaslatok tematikájából kitűnik, hogy az előterjesztők egyaránt értenek a médiajog, az energetika, az adózás és a közjog bonyolult kérdéseihez.
Ismeretlen mester műve. Előbbi állításomat részben fenntartva (hiszen miért is ne érthetne egy képviselő az említett szakjogágakhoz!), részben finomítva a „magánosítás” egyik legnagyobb veszélyének azt látom, hogy soha sem fogjuk pontosan megtudni, hogy például egy területet szabályozó kódex vagy a földgáztörvény húsbavágó módosításai mikor, hol, kinek a megrendelésére és legfőképp kinek az érdekében készültek. Ne legyenek tehát illúzióink: az egyéni képviselő javaslatok zöme vagy magától a (a tág értelemben vett) kormánytól, vagy pedig az üzleti megrendelés folytán „kívülről”, a magánszférából (érts ügyvédi irodákból) érkezik. Ez persze nem feltétlenül rossz (különösen a kormányzati apparátusból érkező joganyag estén) és semmiképp sem új. A jogalkotás kiszervezése (outsourcing) bevett gyakorlat idehaza és bárhol a világon. Ismeretlen mester tehát tud remekművet készíteni, s a baj nem is ezzel van. Az óriási gond ott van, hogy azzal, hogy vállaltan egyéni képviselők terjesztik be ezeket a javaslatokat minden kontroll elvész a javaslatok felett, amelyek lehetnek tehát remekművek és ugyanúgy lehetnek báránybőrbe bújtatott farkasok is, amelyek súlyos lobbiérdeket képviselnek. A probléma tehát nem új keletű, de mindenképp figyelemreméltó, különösen akkor, amikor a 131 egyéni képviselő által beterjesztett törvény majdnem egynegyede (29 törvény) csupán két képviselőhöz, illetve egy szűk képviselői csoporthoz köthető.
Last minute saláta
Végül, de nem utolsó sorban két nagyon is összefüggő jelenségre hívnám fel a figyelmet. Az egyik a salátatörvények alkalmazása – vagyis az a helyzet, amikor alapvetően különböző témakörök kényszeresen egy törvénybe kerülnek – bevett gyakorlat a Tisztelt Házban. A másik a zárószavazás előtt módosító javaslat, amikor is az utolsó pillanatban bekerülhetnek olyan részek az adott törvénybe, amelyek alapvetően megbontják a jogszabály koherenciáját, sőt teljesen más irányba is vihetik a jogalkotást. Ilyen „Deus ex machina” történt legutóbb például az új egyháztörvény esetében is, amikor is az Alkotmányügyi bizottság az utolsó pillanatban átírta a törvényjavaslatot. A helyzet sajnálatos, hiszen a zárószavazás előtti módosító javaslat intézménye korántsem erre szolgál. A Házszabály szerint „107. § (1) A zárószavazás megkezdése előtt módosító javaslatot lehet benyújtani bármely – korábban megszavazott – rendelkezéshez kapcsolódóan, ha a megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével, vagy a törvényjavaslat módosítással nem érintett valamely rendelkezésével…”. Vagyis az alapvető célja a koherencia megteremtése, a jogalkotás belső hibáinak kiküszöbölése, s nem új törvény formálása az alapul fekvő javaslatból. Ha utóbbira használjuk a zárószavazás előtti módosító intézményét, úgy minden bizonnyal nem a Házszabály szerint járunk el. Nagyjából hasonló történt az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló törvény és az energetika „összeházasításakor” is. Ágh Péter és Szijjártó Péter benyújtottak egy módosító javaslatot, amelyek az volt célja, hogy azon országgyűlési képviselők, akik miniszterelnöki biztos tisztséget töltenek be kizárólag csak képviselői alapdíjra legyenek jogosultak. Időközben (a javaslat elfogadásának napján!) az Alkotmányügyi bizottság „becsúsztatott” egy zárószavazás előtti módosítót, amely több ponton is átírta a gáztörvényt, a villamosenergiáról szóló törvényt, valamint az ezeket módosító, 2011 tavaszán elfogadott törvényt.
Következmények
A kormányzó erők a fülkeforradalom hevében figyelmen kívül hagyják a jogrendszer és jogalkotás alapvető törvényszerűségeit, s ezek nem múlnak el következmények és káros hatások nélkül. A kialakult helyzetnek két nagy vesztes lehet: egyrészt a jogrendszer, amelynek megbomlik a koherenciája, másrészt a jogalkotó (Fidesz-KDNP), amelynek tovább bomlik a belső egysége.
Felszínesség és pontatlanság. Az egyik legnagyobb veszély az, hogy a jogalkotás felszínes és pontatlan lesz (jó példa erre a már említett, sebtében átírt egyháztörvény), az is gyakran előfordul, hogy már a hatálybalépés előtt módosítani kell az adott törvényt.
Kiszámíthatatlanság. A Fidesz-KDNP sikerének az alapja a korábbi kaotikus kormányzással való leszámolás ígérete, a kiszámíthatóság és biztonság megteremtése. A fenti erőltetett jogalkotással éppen a legfontosabb üzeneteit teszi kockára.
Hatékonytalanság. A kormányzó erők hatékonyságalapú felfogása fog csorbát szenvedni, ha nem ismerik fel azt, hogy a jogrendszer nem csupán a kormányzás egyik eszköze, hanem egy önálló alrendszer is, amelynek belső logikáját mindeddig nem tudták, vagy nem akarták megérteni (én azt valószínűsítem, hogy a kormányon és a pártszövetségen belül nagyon is sokan értik ezt a logikát, csak éppen nem ők határozzák meg a jogalkotás fő irányait).
Forma és tartalom. A fentiekben csupán a jogalkotással foglalkoztunk, s csak szőrmentén érintettük a jogszabályokkal kapcsolatos tartalmi kifogásokat, amelyek külön elemzés tárgyai lesznek majd. Annyit azonban elmondhatunk, hogy a tartalom és forma szoros összekapcsolódik: csupán csak, ha a jogalkotás említett problémáira tekintünk, nem csodálkozhatunk azon, hogy milyen minőségű és óriási társadalmi vitát kiváltó jogszabályok születnek.
Belső ellentétek. Végül – ahogy említettem – az erőltetett, kontraproduktív jogalkotás nem csupán a jogrendszert, hanem magát a Fidesz-KDNP-t is megroppanthatja, hiszen nagyon is jól körvonalazódnak azok a belső csoportok, amelyek vagy nem képesek, vagy nem akarják ezt az irányt folytatni.
