Elvileg adott a többlépcsős ellenőrzési rendszer idehaza is, de ennek a gyakorlati működése sok kívánnivalót hagy maga után. A projektek mintegy 10 százalékánál találnak kifogásolni valót, pedig a visszaélések valódi aránya jóval nagyobb lehet, nem csoda, ha az oknyomozó újságírók sorra találnak zűrös ügyeket, amelyek a hivatalos ellenőrzéseken mindeddig átcsúsztak, már ha voltak ellenőrzések.
Milyen módszerrel és hatékonysággal ellenőrzik ma Magyarországon az uniós támogatások felhasználását? Hogy lehet például, hogy lebukás és következmények nélkül használhatnak a saját céljaikra egyesek – nagy számban például kormánypárti politikusok és rokonaik – uniós forrásból épített vagy felújított vendégházakat, vadászházakat? Hogy egy elvileg a falu kulturális életének felpezsdítésére hivatott, valójában üresen álló, illetve virágüzletnek bérbe adott közösségi ház után veszik fel a több tízmillió forintnyi támogatást, hogy aztán kibekkelve a kötelező 5 éves fenntartási időszakot, annak letelte után jelentős haszonnal adjanak túl a támogatásból felépített ingatlanokon?
Most szándékosan kifejezetten a "kishalakról" beszélünk, nem azokról a nagyobb ügyekről, amelyekben a hatóságok bukkantak szabálytalanságokra vagy azokról a kormánypárti politikusok rokonait is érintő még nagyobbakról, amelyekben az Európai Unió csalás elleni hivatala (OLAF) folytat nyomozást, sőt, nem is azokról az ugyancsak kormányközeli nagyvállalkozókhoz kötődő szégyenprojektekről, illetve gigaberuházásokról, amelyek szabálytalanságai miatt milliárdos nagyságrendű támogatásmegvonást javasolhat Magyarországtól az Európai Bizottság. De ki ellenőrzi, mikor és milyen módszerrel a néhány tízmilliós támogatásokat? Mekkora kockázata van, hogy lebukik, és mekkora esélye, hogy megússza trükközést egy „kicsiben” – néhány tízmillióval ügyeskedő pályázó?
A K-monitor blog júniusban azután szedte össze, hogy hogyan működik az uniós támogatások – amúgy meglehetősen bonyolult – ellenőrzési rendszere, hogy a 24.hu, majd a 444.hu cikkeiből kiderült: egy tavaly novemberi vizsgálata lezárultával a megítélt források tíz százalékát, minden tizedik eurót visszakérheti Brüsszel Magyarországtól a fent is említett beruházások közbeszerzésein tapasztalt visszaélések miatt.
Az uniós források felhasználásának ellenőrzése eszerint három szinten zajlik, amelyből az első kettő a tagállamok hatásköre. A tagállami kontroll első szintjét az irányító, és a kifizető (korábban igazoló) hatóság ellenőrzései jelentik, amihez persze nem árt tudni, pontosan mit csinál a két szervezet:
– az irányító hatóság egy-egy operatív program vezetőjeként annak szabályszerű működéséért felel. A projektek kivitelezésével párhuzamosan alapvetően a projektdokumentumok átvizsgálásával és helyszíni ellenőrzésekkel igyekszik kiszűrni a visszaéléseket, de feladatai közé tartozik a közbeszerzések előzetes minőségbiztosítása is. Fontos tudni, hogy nem vizsgálnak minden projektet: az ellenőrzések az adóhatósághoz hasonlóan egy előre összeállított éves ellenőrzési terv alapján zajlanak (irányított mintavétel), ezekből kell többek között megállapítaniuk, hogy egymástól függetlenek-e a tapasztalt szabálytalanságok vagy rendszerszintűek a visszaélések.
– a kifizető hatóság az összeállított lehívási csomag elszámolhatóságát ellenőrzi, magyarán, hogy minden egyes számla rendben legyen.
Az átlátható működést és a szabálytalanságok első szintű kiszűrését a fentiek szerint elviekben tehát az irányító és az igazoló hatóság folyamatba épített ellenőrzéseinek kellene garantálniuk.
A tagállami kontroll második szintjét az ellenőrzési hatóság, a Pénzügyminisztérium alá rendelt Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (EUTAF) munkája jelenti, amely szintén előre bejelentett éves ellenőrzési terv alapján folytatja le a rendszer, illetve a Brüsszeltől lehívott költségek mintavételes ellenőrzését. (A tagállami hatóságoknak egy speciális, ARACHNE nevű kockázatbesorolási eszköz is rendelkezésükre áll, amely több mint 100-féle kockázat azonosítására képes, a közbeszerzésektől, a szerződés teljesítésén vagy támogathatóságon át akár a hírnévvel és csalással kapcsolatos figyelmeztetésekig. A program lehetővé teszi az irányító hatóság számára a leginkább kockázatos projektek, szerződések, vállalkozók és kedvezményezettek azonosítását, és segít abban, hogy az irányító hatóság adminisztratív kapacitását a legkockázatosabb esetekre összpontosíthassa a helyszíni ellenőrzések tervezésekor.)
A gyakorlatban az EUTAF felel az egész rendszer szabályszerűségéért. A szervezet jellemzően a projekt zárásakor nézi meg, hogy rendben volt-e minden, és utólag tesz javaslatot az irányító hatóságnak, hogy kisebb szabálytalanság esetén korrigálja (levonásokkal) a kifizetést, nagyobbaknál pedig vonja vissza adott esetben a támogatást.
Az irányítási és ellenőrzési rendszer logikája úgy épül fel, hogy a felsőbb szintek elsősorban a közvetlenül alattuk működő szintet vizsgálják. A legalsó szintek ellenőrzései akár az egyes beszállítói számlák vizsgálatára is kiterjedhetnek, így a szabálytalanságok a legalacsonyabb szinten kiszűrhetők (lennének).
A harmadik szintet az Európai Bizottság auditja jelenti – ilyenen buktak ki a 24. hu által feltárt, már említett visszaélések is. Mindezeken túl a hazai és az európai számvevőszék, valamint az EU Csalás Elleni Hivatala, az OLAF is ellenőrizhet – ez utóbbi elsősorban bejelentésre indít vizsgálatokat.
(Ki)játszani is engedd...
A rendszernek ugyanakkor számos buktatója van, például, ahogy a szintén előre kidolgozott ellenőrzési terv alapján dolgozó NAV sem talál-találhat meg minden egyes adócsaló vagy feketén foglalkoztató céget, úgy itt is állnak ezek a korlátok.
Az Európai Bizottság 2015-ös útmutatója szerint a helyszíni ellenőrzések intenzitása és gyakorisága függ például a projekt összetettségétől, a rá adott támogatás összegétől, és az irányítási ellenőrzések során megállapított kockázati szinttől. Az irányított ellenőrzések tervezésekor márpedig ugyanezen dokumentum szerint főleg a nagy értékű műveletekre ajánlott összpontosítani (azokon túl persze, amelyeknél korábban problémákat vagy szabálytalanságokat állapítottak meg, vagy amelyeket a dokumentumalapú ellenőrzés korábban szokatlanként, kockázatosként és további vizsgálatot igénylőként azonosított). Bár a mintavétel a leírás szerint véletlenszerű vizsgálatokkal is kiegészíthető, az elvekből jól látszik, hogy elsősorban a nagy értékű, vagy egyéb szempontból (például a közbeszerzések miatt) kiemelt projektek számíthatnak inkább az ellenőrzőhatóságok érdeklődésére.
A visszaélések kiszűrésének esélyét a helyszíni ellenőrzéseknél rontja például az is, hogy a legtöbb esetben nem rajtaütésekről van szó, hanem a kedvezményezettnek előre egyeztetett időpontban, az összekészített dokumentációval (pénzügyi nyilvántartások, számlák, bankszámlakivonatok) és a szükséges személyzettel (pl. projektvezető, mérnök, könyvelő) együtt kell fogadnia az ellenőröket. Vagyis a cikk elején felsorolt példákkal élve egy (ál)vendégház „üzemeltetője” bőséges időt kap rá, hogy elkészítse utólag a nem létező vendégnyilvántartás(oka)t, adott esetben a számlákat, egy közösségi házé, pedig, hogy meg nem tartott programok garmadáját dokumentálja és/vagy „közösséget” rántson össze a helyszínre.
Nem sokkal jobb a helyzet az alulról szerveződő LEADER-programban megvalósuló projekteknél sem (a 2014–20. támogatási időszakban a vidékfejlesztési források öt százaléka osztható ki ebben a formában).
Egy hátrányos helyzetű kistérség településeit tömörítő helyi Leader-akciócsoport vezetője a hvg.hu-nak például arra panaszkodott, hogy még az ellenőr is kevés ahhoz, hogy feltárják a visszaéléseket.
A férfi, akit az egyszerűség kedvéért a továbbiakban nevezzünk Jánosnak, mert az általa menedzselt pályázatok sikere érdekében azt szerette volna, ha nemcsak a nevét, de még egyesülete elhelyezkedését sem írjuk le, azt mondta: a régen a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalhoz (MVH), ma már a kormányhivatalokhoz tartozó program felügyeletének manapság az egyik alapvető szabályát sem sikerül betartani, nevezetesen, hogy egy adott megye projektjeinek ellenőrzését ne az érintett megye ellenőrei végezzék.
Papíron, János elmondása szerint persze „át vannak írva” az ellenőrök, de a valóságban ott élnek, oda tartoznak, ott vannak kapcsolataik, ahol az ellenőrzéseket kell végezniük, ami jelentős korrupciós kockázat, de a létszámhiány miatt sok esetben nem is a kormányhivatal ellenőrei végzik a vizsgálatokat, hanem külső cégeket bíznak meg ezzel, vagyis „a gazdasági szféra egyik szereplője ellenőrzi a másikat”. János több mint tízéves tapasztalata szerint a projektek nagyjából tíz százalékáról derül ki, hogy valamilyen szempontból problémás, a rejtve maradt visszaélések aránya ennél azonban szerinte jóval nagyobb lehet.
Az ellenőrzésen fennakadt „kishalak” alacsony arányát jól mutatja a statisztika is: a bírsággal/visszafizetéssel sújtott szabálytalanságok túlnyomó része állami vagy önkormányzati beruházás. Így a (vissza)fizetés kötelezettsége is leggyakrabban a magyar államon csapódik le: a zűrös, haveri/rokoni közreműködéssel zajló gigaprojektekben szabálytalanul felhasznált forrásokat, illetve az értük járó büntetést nem a mutyiban érintettek saját zsebéből, hanem az adófizetők pénzéből kell visszacsengetni.
Az Európai Bizottság összesítése szerint a kohéziós és a regionális fejlesztési források terén 2017-ben 99 millió euróval – kb. 30 milliárd forinttal – Magyarország volt a második legmagasabb támogatásmegvonást (korrekciót) elérő tagállam a nála csaknem négyszer népesebb Lengyelország (391 millió euró) mögött.
A K-Monitor blog elemzése szerint a tendencia ráadásul egyre romlik: míg a 2000-2006-os időszakban a kohéziós pénzek 0,8 százalékát bukta el Magyarország és ezzel a mezőny legpedánsabb harmadában foglalt helyet, addig az előző, 2007-2013-as ciklusra vonatkozóan már 3,7 százalék volt ez az arány. A szám ráadásul még tovább nőhet, mivel még nincs minden program lezárva, a 2014-20 ciklus pedig sejthetően már csak az eddig kipattant botrányokkal is túltesz majd ezen.
Mit tegyek/tehetek, ha visszaélés gyanúját tapasztaltam egy uniós támogatásból megvalósuló projektnél/beruházásánál? A visszaélések feltárására a hazai ellenőrző hatóság és az OLAF is külön bejelentő csatornákat működtet: a magyarorszag.hu portálról elérhető www.anti-lop.hu oldalon e-mail-cím megadásával, az OLAF honlapján pedig az EU 24 hivatalos nyelvének bármelyikén névvel és névtelenül is lehet bejelentést tenni. |
