I. Helyzetelemzés

a) Földrajzi és fogalmi lehatárolás
b) Történeti háttér és a jelen

1. A két világháború közti időszak

2. 1945-1989

3. 1989 után

II. Forgatókönyvek

a) A főbb tényezők
b) A Nyugat-Balkán
c) Nyugati FÁK térség

III. A magyar külpolitika által követett elvek és értékek

IV. A magyar mozgástér

a) Nagyhatalmi és regionális környezet
b) Regionális kooperációk

V. Elvi és gyakorlati ajánlások

a) Nyugat-Balkán
b) Keleti politika
c) Románia

a) Földrajzi és fogalmi lehatárolás

A szomszédságpolitikát ezen tanulmányban két fogalom részleges összevonásaként fogjuk használni. Egyfelől a magyar szomszédságpolitika által érintettnek vesszük az összes határos államot és a velünk sok tekintetben hasonló helyzetben lévő, de az országgal nem határos Csehországot, Lengyelországot. A jövőben erre a körre a „hagyományos szomszédságpolitika” elnevezéssel fogunk hivatkozni. Másfelől a szomszédságpolitika fogalma alá soroljuk az EU hasonló régiópolitikáinak számunkra releváns dimenzióit, nevezetesen az uniós fogalomrendszernek megfelelő nyugat-balkáni térséget és a három nyugati FÁK-országot felölelő „keleti politikát”. Ez részben átfed a „hagyományos szomszédságpolitikával” – pl. Szerbia és Ukrajna esetében –, de több olyan államot is felölel, amelyekkel a magyar külpolitika eddig érdemben nem foglalkozott. Mivel uniós megszólítottságunk ezekben a kérdésekben a jövőben fokozottan jelentkezik, a magyar diplomáciának meg kell határozódnia abban a kérdésben, kíván-e ezekkel az államokkal a jövőben foglalkozni, és ha igen, miként.

Ennek megfelelően a tanulmányban három nagyobb szubrégió helyzetét elemezzük (Nyugat-Balkán, keleti térség – Belarusz, Ukrajna, Moldova, Visegrádi térség), illetve ehhez három ország, Ausztria, Szlovénia, és a sok tekintetben különleges státuszú Románia helyzetét, és az irányukban folytatandó magyar diplomácia lehetőségeit vesszük górcső alá. Ugyanakkor eleve kizártuk a vizsgálat köréből az uniós szomszédságpolitika egyéb dimenzióit (pl. a Maghreb térséget), amelyet magyar szemszögből aligha lennénk képesek és nem is célszerű a magyar szomszédságpolitika keretében kezelnünk.

Még így is túlzott ez a földrajzi lefedettség. Ezen államok köre a magyar szomszédságpolitika maximalista értelmezését feltételezi, minden olyan országot felölel, ahol a legkisebb esélye is van annak, hogy a geográfiai közelség szimmetrikus politikai dimenziót nyerjen. A magyar külpolitika legfeljebb két-három súlyponti szomszéddal kialakított kiemelt viszony képviseletére képes és ezek nyilvánvalóan a hagyományos szomszédságból fognak rekrutálódni. A szomszédtérből érkező legfőbb és leginkább komplex kihívásokat Ukrajna és a nyugat-balkáni térség, azon belül is Szerbia képezi. Ha a magyar szomszédságpolitikának éles profilt, európai jelentőséget kívánunk adni, akkor ezen államokkal kapcsolatban feltétlenül ki kell alakítani egy koherens álláspontot. Horvátországgal megvan az érdekek kritikus tömege és a zágrábi EU-csatlakozási folyamat révén az apropó is valamilyen stratégiai viszony kialakítására. Románia továbbra is ellentmondásos eset marad, amellyel kapcsolatban a magyar külpolitikának kreatív és összetett viszonyt kell majd kialakítania. Ezekre az államokra az anyag is külön hangsúlyt fektet, ezen országokkal való koncipiált viszony kialakítása nélkül a magyar szomszédság- és külpolitika nem lehet teljes. A többi relációban sokkal inkább egyes témákban és dimenziókban jelentkeznek a szomszédságpolitikai feladatok. Ilyenek lehetnek a kisebbségpolitika, gazdaság- és energiapolitika, környezetvédelem. Azonban a magyar külpolitikában betöltött szerepük jellege és fontossága nem feltétlenül felel meg az előbbi esetekben tapasztaltaknak.

A magyar szomszédságpolitikában célszerű lenne hosszú távú, „küldetésszerű” víziók felvázolása. Ilyen lehetne Szerbia „politikai reszocializációjának” (egy új, pozitív és nyugatos szerb jövőkép kialakításának, az állam- és nemzettudat modernizálásának) segítése, vagy az ukrán konszolidáció és európai felzárkózás kiemelt támogatása. Ilyen víziók belső konszenzust képezhetnének a külpolitikában, karakteres és progresszív szerepvállalások lehetnének, „világítótornyot” kínálnának az uniós, regionális és bilaterális szintű tevékenység kialakításakor.

A magyar külpolitika egyik axiomatikus tétele, hogy hiteles szomszédságpolitika nélkül nem lehet sikeres a nagyhatalmakhoz fűződő viszonyrendszer sem. A szomszédságpolitika nem egyszerűen a szomszédokkal kapcsolatban jelentkező érdekeink kölcsönös képviseletét jelenti. Egy jó szomszédságpolitika növeli jelentőségünket az európai és világpolitika színpadán, vegyértékeket képez a nagyhatalmakkal való kapcsolatainkban. Szinergiát jelent, amelyből a teljes magyar külpolitika profitál. Ez az összefüggés az utóbbi időben kissé elsikkadt a magyar külpolitikában és provinciális, helyi jelentőségű ügyek kerültek az előtérbe. Ezt az optikát érdemes lenne újra növelni, széles skálájú kitekintést adva a magyar szomszédságpolitikának.

A tanulmány legfőbb célja, hogy a tetemes számú és meglehetősen különböző helyzetű, az elmúlt évtized folyamán rendkívüli gyorsasággal differenciálódó körben három kérdésre keresünk választ:

2. Mennyiben alakítható ki az egyes szubrégiókban játszott szerepünkből koherens szomszédságpolitika, illetve milyen mértékben kell ezt régiónként differenciálnunk?

3. Milyen eszközöket vehet ehhez a magyar diplomácia igénybe és mely fórumokon (uniós, regionális, bilaterális) tudja azokat leginkább kamatoztatni? Milyen koalíciók, stratégiai partnerek állnak a szomszédságpolitika, annak egyes szubregionális szegmenseinek rendelkezésére?

4. Egyes országokra lebontva milyen „profilt” és vegyértékeket lenne célszerű kialakítani?

Ennek érdekében egy általános és átfogó helyzetleírás, illetve a magyar külpolitika mozgásterének behatárolását követően külön-külön tárgyaljuk az egyes államokkal, szubrégiókkal kialakítandó viszonyt és a velük kapcsolatban folytatandó politikát.

b) Történeti háttér és a jelen

1. A két világháború közti időszak

1945 előtt, a két világháború között a bilaterális kapcsolatrendszer képezte a magyar külpolitika alapvető dimenzióját. Ugyanakkor a magyar szomszédságpolitikát determinálta a trianoni sokk és a revíziós gondolatkör, akárcsak a szomszéd államok magatartását a kialakult állapotok konzerválása. Ennyiben a két világháború közti szomszédságpolitika viszonylag szűk mozgástérbe szorult. Ez a kisantant államokkal eleve feszült viszonyt és konfrontatív környezetet teremtett. Magyarország külpolitikai céljaiból kifolyólag nem volt érdekelt és képes a tartós jószomszédi viszony kialakításában és ez eleve magában hordozta ezen relációknak a nagyhatalmi politika alá rendelését. Ennyiben a szomszédságpolitika –minden kitörési és az izolációt csökkentő törekvés, az Ausztriával és Lengyelországgal kiépített jó viszony ellenére – nem jelentkezett önálló jelentéssel és a második világháború kezdetére teljes egészében a nagypolitika áldozatává vált.

2. 1945-1989

A szovjet blokk tagjaként, korlátozott szuverenitással rendelkezve a szomszédságpolitika szinte kizárólag a tömbpolitikának és a szocialista szolidaritásnak alárendelve jelentkezett. Magyarországnak a szomszédokkal kialakított bilaterális kapcsolatrendszerét érdemben behatárolta Moszkva és a szovjet külpolitika. A gazdasági és védelmi kooperáció, a KGST és a Varsói Szerződés Szervezete kevés lehetőséget nyújtott horizontális együttműködésre. Az ’50-es évek végéig ez egy erősen sugaras rendszert jelentett, azonban a korszak második felében ez a rideg és rugalmatlan kapcsolatrendszer némileg fellazult.

Ebben a struktúrában a kétoldalú viszonyok egy sor fontos kérdése, úgy mint kisebbségpolitika, határmenti együttműködés vagy politikai álláspontok közös képviselete egyáltalán nem, vagy csak a szovjet diplomáciának alárendelve volt lehetséges. Ez alól csak egyetlen ország volt kivétel, Ausztria, amely azonban épp ezen torz helyzet haszonélvezője volt. Ausztria a magyar szomszédság- és külpolitika kitörési pontjaként funkcionált. Mindez azt jelenti, hogy érdemi szomszédságpolitikáról ebben az időszakban – Ausztriát leszámítva – nem beszélhetünk.

3. 1989 után

1989-et követően ugyan egy pillanatra, egy-két évig viszonylag homogén térségként tűnt fel Kelet-Európa, az azt követő évek gyors differenciálódást hoztak. A kilencvenes évek végéig a visegrádi országok Szlovéniával kiegészülve az euro-atlanti térséghez érdemben felzárkóztak, a Nyugat-Balkánon viszont súlyos etnikai háborúk zajlottak le. A keleti térség országai pedig szintén súlyos gazdasági visszaeséssel, demokratikus deficitekkel és az orosz befolyás további fennmaradásával szembesültek. Egységes magyar szomszédságpolitikára ebben a helyzetben nem volt remény. A magyar külpolitikában ebben a helyzetben a hármas felosztás, azon belül pedig a szomszédságpolitika külön pillérként való megjelenítése nem képezhetett teljesen koherens egészt. Nagyon eltérőek voltak az egyes dimenziókban, országokban jelentkező kihívások és a rendelkezésre álló eszközök. Nem véletlenül a szomszédságpolitika fogalma vagy a Visegrádi, esetleg egyéb regionális együttműködések szintjén, vagy a nemzetpolitika inverzeként, esetleg a szomszéd államokkal való jó kapcsolatok megőrzésének általános szándékaként jelentkezett. Mindez nagy mértékben rontotta a fogalom hitelét, annak különböző jelentéseket tulajdonítottak.

A térség differenciálódási folyamatai a kilencvenes évek végétől bizonyos értelemben leálltak, a magyar szomszédságpolitika szubregionális keretei rögzültek. Egyedül Horvátország maradt középtávon esélyes az EU-csatlakozásra, míg Románia esetében meglehetősen nehéz, bizonyos értelemben konfliktusos tagságra számíthatunk. Azonban a térség majdnem minden országában kialakultak és relatíve stabilizálódtak a viszonyok, a Nyugat-Balkánon véget értek a háborúk és az egész régióban beindult egy nagyon magas szintű gazdasági növekedés. Ezek az állapotok ugyan gyakran törékenyek, még az új EU-tagállamokban sem jelentik az EU magjához való feltétlenül egyenletes felzárkózás lehetőségét, de bizonyos kiszámíthatóságot mégis teremtettek. Mára szintén körvonalazódni látszik az EU-nak a szubrégiókra vonatkozó politikai magatartása, intézményrendszere és eszközei. Ennek köszönhetően a mai helyzet konszolidált annyira, hogy a magyar külpolitika középtávon állandóként kezelje a térség viszonyait és azokra vonatkozólag adekvát politikai magatartást alakítson ki. Ez a feladat nemcsak, hogy időszerű, de sok tekintetben megkésett is, a térség államainak jelentős része már konkrét elképzelésekkel rendelkezik ebben a vonatkozásban.

A magyar szomszédságpolitika helyzete nemcsak a környezet kondícióinak rögzülése tekintetében változott meg. Az egyik fontos szempont uniós csatlakozásunk és ezzel párhuzamosan a közösségi régiópolitikák meghirdetése. Budapestnek ki kell alakítania az uniós és a bilaterális (esetleg regionális) fórumok közti egyensúlyt, szereposztást. Nagyon fontos mindjárt az elején leszögezni, hogy ugyan az uniós régiópolitikák hangsúlyai egybeesnek a magyar szomszédságpolitika súlypontjaival (Szerbia a Nyugat-Balkán esetében és Ukrajna a keleti térség vonatkozásában), sem céljai, sem funkciói tekintetében nem vágnak egybe azzal (ez nemcsak a kisebbségpolitikára igaz). A magyar diplomáciának fel kell mérnie, milyen eséllyel tud szinergiákat teremteni a saját és az uniós politikák vonatkozásában, illetve mennyiben kell egyes kérdéseket bilaterális szintre helyezni.

A térség gazdasági növekedéséből kifolyólag új szereplők, üzleti érdekek jelentek meg a régióban. A magyar és közép-európai piac az ezredfordulót követően telítődött, növekedési kilátásai csökkentek, így a magyar és európai üzleti szereplők a térségben erős expanzióba kezdtek. Ez középtávon is folytatódni fog, még hozzá egyre kompetitívebb környezetben. Ezek az aktorok érinteni fogják a magyar külpolitikát vagy korlátozva, vagy ellenkezőleg, aktivizálva azt. E folyamat lefékeződésére, megállására minimális az esély, azzal mint a külpolitikai környezet állandó tényezőjével kell számolni.

A magyar külpolitika nem határozódott meg érdemben a szomszédságpolitikai hangsúlyok vonatkozásában. A rendszerváltozást követően a Visegrádi Együttműködés ígért nagyobb lehetőségeket. Ez az intézmény azonban szorosan a Szovjetunió felbomlásához és az euro-atlanti integrációs folyamat kezdetéhez kapcsolódott, és így értelemszerűen elvesztette jelentőségét az évtized közepére. A kilencvenes évek közepén és végén Magyarország a balkáni térség vonatkozásában igyekezett valamilyen biztonságpolitikai szerepkörben meghatározódni. Ez jelentős eredményeket hozott ugyan, de az ezredfordulót követően nem adaptáltuk ezt a relációt a megváltozott világpolitikai körülményekhez és a nyugat-balkáni konszolidáció folyamatához. Ma újra egyfajta szakaszhatárnál vagyunk és fel kell mérnünk, hogy melyik szubrégióra kívánunk a jövőben koncentrálni, hol és milyen mértékben tudunk érdemileg fellépni. a) A főbb tényezők

A magyar külpolitika, de még az új EU-tagok legtöbbje is „policy-taker” ország a szomszédságpolitika vonatkozásában. Befolyásunkat erősíteni, céljainkat megvalósítani csakis a nemzetközi folyamatokhoz való rugalmas alkalmazkodás révén vagyunk képesek. Éppen ezért fontos a térség jövőjét meghatározó pár tényezőt és a két legfontosabb szubrégiókra lebontott forgatókönyveket górcső alá venni.

A szomszédságpolitika vonatkozásában alapvető kérdés, hogy az általa lefedett szubrégiók közti különbségek nőni vagy csökkeni fognak-e. A magyar szomszédtér homogenitásának a növekedése szinte kizárólag az EU-hoz való felzárkózás révén mehet végbe. Az EU jelentette „szívóhatás” az egész térségben jelentkezik. Ennek van egy artikulálatlan komponense, nevezetesen hogy a legtöbb érintett ország külkereskedelmében folyamatosan nő vagy már eleve magas szinten van az EU aránya. Az ezredforduló óta ez jelentős tőkeexporttal is párosul, így ez a folyamat nyugodtan extrapolálható az elkövetkezendő évtizedre. Ezt a folyamatot tovább erősíti, hogy a helyi elitek bázisán létrejöttek és megkapaszkodtak az Unióhoz való csatlakozást szorgalmazó „européer” politikai erők. Ezek országonként különböző társadalmi támogatottsággal bírnak ugyan, a politikai spektrum szinte mindenhol szóródik a nyugati integrációkhoz való viszony vonatkozásában, de léteznek. Mindezek a vektorok a térség centripetális nyomatékát növelik. Ugyanakkor ezen szívóhatásnak van egy, az EU által is artikulált komponense, a Közösség részéről megnyilvánuló befogadási hajlandóság. Ez az EU-ba felvett országok esetében erős, érdemi pénzügyi támogatást jelent. Emellett a felvételt követő „lazítástól” függetlenül továbbra is jelentős a normakényszer. Ezzel szemben az EU szerény támogatási politikája és az Unión belüli bővítés-ellenes hangulat nem kedvez a Közösség határain kívül maradt országoknak. Ez a tényező centrifugális hatású. Ezen két hatás eredőjeként alakulhat ki az Unióhoz való viszony.

A térségre vonatkozó forgatókönyvek másik meghatározó tényezője a nagyhatalmi kapcsolatrendszer, legfőképp az Egyesült Államok jelenléte a régióban. Washington meghatározó volt a balkáni béketeremtés és -fenntartás folyamatában, az új EU-tagok jelentősebb országai (Románia, Lengyelország) atlantista kurzust folytatnak és a posztszovjet térség nyugatos csoportjai is javarészt amerikai nexusokkal rendelkeznek. Ezzel párhuzamosan ezen befolyás fenntarthatósága és célrendszere, annak jövője nem világos. Fokozza ezt a bizonytalanságot, hogy Washington viszonylag sok kérdésben elköteleződött az elmúlt időszakban, nem jelezhetők előre teljes biztonsággal az iraki háború (illetve a háború elvesztésének) következményei és a kritikus gazdasági állapotból fakadó konzekvenciák. A keleti politika esetében szintén súlyos bizonytalansági tényező Oroszország, illetve Moszkva és az európai főhatalmak viszonya. Ez a viszony semmilyen esetben sem lesz konfliktusmentes az elkövetkezendő időszakban és ez valamilyen szinten mindenképpen érinti a nyugati FÁK államokat is.

Végezetül a harmadik fő dilemma a térség állam-, egyes esetekben nemzetépítési folyamatának menedzselhetősége. Az új EU-tagok vonatkozásában az állami struktúrák relatíve erősek, illetve kihívásokat csak a puha biztonságpolitikai kategóriákban jelentenek (pl. korrupció), miközben hosszabb távon is számolni kell a szélsőséges nacionalizmus és egyes esetekben a populizmus jelentkezésével. Ezzel szemben mind a nyugat-balkáni, mind a nyugati posztszovjet térségben az állami struktúrák megerősítésének és demokratizálásának, illetve nemzetépítésének folyamatai törékenyek és reverzibilisek. Ezekre a folyamatokra alig-alig van érdemi befolyásunk és az ebből eredő politikai és biztonságpolitikai eszköztárunk meglehetősen csekély.

b) A Nyugat-Balkán

Semleges forgatókönyv. A nyugat-balkáni térségben (a szubrégióból kiugrani tűnő Horvátországtól eltekintve), eddig „stabilizálódott az instabilitás”, vagyis az 1990-es évekhez képest a konfliktusok kiszámíthatóbbak, kezelhetőbbek, alacsonyabb intenzitásúak lettek. Mérsékeltebb, sőt néha nem-nacionalista pártok is hatalmi pozíciókba kerültek, ma már politikailag és pénzügyileg mindegyik kormányzat függ a békefenntartás mögött álló nyugati nagyhatalmaktól. Láthatóak a gazdasági talpraállásnak és a regionális kapcsolatok újjáépítésének a jelei . Az is erősítheti a konszolidáció esélyeit, hogy a nemzeti elkülönülések többnyire megtörténtek, s rövid távon nincs olyan helyi politikai akarat, amely képes lenne az állami status quo felborítására (Koszovó közelgő függetlenségét is beleértve). Ezek a folyamatok ugyan nem mentesek visszaesésektől, de az állami keretek eddig érintetlenek maradtak és nem vezettek nagyarányú etnikai konfliktusokhoz. Jó eséllyel ez a helyzet fennmaradhat a következő években is.

Ebben az esetben a térség biztonságpolitikai jelentősége tovább fog csökkenni, és ezzel párhuzamosan apad majd az amerikai elköteleződés. Eközben az EU forrásai önmagukban elégtelenek a térség felzárkóztatásához, azok csak a mai állapotok konszolidálásához elegendőek. Így a jelenlegi puha biztonságpolitikai kihívások a jövőben is fennmaradnak és azok kezelése továbbra is aktív uniós biztonságpolitikai részvételt kíván majd.

Negatív forgatókönyv. Ugyanakkor a mai status quo sok ideiglenességet tartalmaz. A mára kialakult helyzetet sok helyi érdek- és erőcsoport eleve nem akarja hosszú távú, tartós megoldásként elfogadni (Bosznia-Hercegovinában, Koszovóban, Macedóniában). A rendszerváltó átalakulás és a militáns nacionalizmus visszaszorulása országonként eltérő ütemben és gyakori visszaesésekkel halad. Nem világosak az albán demográfiai expanzió és a koszovói rendezés szerbiai következményei sem. Az Egyesült Államok túl gyors kivonulása a térségből éppen ezeket a feszültségeket eszkalálhatja, a militáns erőket bátoríthatja fel. Mindez a régió etnikai konfliktusainak a kiújulásához és a nemzeti határok gyakori megkérdőjelezéséhez vezethet. Ugyanakkor épp a nemzeti elkülönülés és a nagyfokú nyugati jelenlét miatt még ez a fordulat sem vezetne a kilencvenes évekre jellemző általános és elhúzódó harci cselekményekhez. Magyarország számára a vajdasági magyarok helyzete kritikus pont, amelyet a koszovói rendezés és a radikális szerb neo-nacionalizmus esetleges térnyerése több ponton is érinthet.

Pozitív forgatókönyv. Tekintettel a gyorsuló nyugati tőkebeáramlásra és a szomszédos országok uniós integrációjára fokozódik a gazdasági növekedés és tovább terjednek a jóléti életmód-minták. A helyi nacionalizmusok nemzetállami keretek közt, míg az etnikai feszültségek a mai szinten maradnak. Ugyanakkor a térség uniós integrációja ebben az esetben is csak hosszú távon képzelhető el.

c) Nyugati FÁK térség

Semleges forgatókönyv. A térség országai meglehetősen hektikus időszakot éltek át, mindegyik államban volt sikeres vagy sikertelen „színes” forradalmi kísérlet. Ez a kiélezett szituáció sok tekintetben átalakította a térség dinamikáját nem is annyira az erőviszonyok vonatkozásában, mint inkább az elit felfogásában és az érdekelt nagyhatalmak viselkedésében és céljaiban. Ennek megfelelően a régió államai továbbra is lavírozó külpolitikai magatartást tanúsítanak, miközben nem lesznek képesek azt saját politikai, szociális és gazdasági viszonyaiknak a mait érdemben meghaladó szinten való konszolidálásával összekötni. Ennyiben az európai gazdasági behatolás és ezen országok lassú sodródása az ókontinens felé nem áll meg, de az nem vált minőségi fokozatot. Ezen államok diplomáciai izolációja fokozódik (feltételezhetően a már reménytelenül elszigetelődött Belarusz kivételével) és a térség befagyott konfliktusai (Dnyesztermellék, közvetett értelemben a Krím) továbbra is jelen lesznek. Az amerikai-orosz viszony valamelyest kiegyensúlyozódik és ez csak korlátozottan ugyan, de negatívan érinti ezeket az országokat. Az Európai Unió legfőbb hatalmai képtelenek lesznek az amerikai figyelem csökkenését pótolni. Elkerülhetetlenül kiélezett nagyhatalmi versengés lesz Belaruszban a Lukasenkót követő pár évben, amikor a belarusz belső helyzet drámai romlásával is számolnunk kell.

Negatív forgatókönyv. Két érdemi konfliktusos forgatókönyv van a térségben, az egyik a nagyhatalmak fokozódó hatalmi harcából, míg a másik a helyi elitek közti belső küzdelmek eszkalálódásából vezeti le a helyzet romlását. Ezeknek egyidejű bekövetkezése szinte elkerülhetetlen Belaruszban, bizonyos megkötésekkel lehetséges Ukrajnában és valószínűtlen Moldovában. Bármelyik országban és bármilyen módon megy is ez végbe, az EU-nak és a magyar diplomáciának is „váltót kell állítania”. Ma az európai diplomácia viszonylag kis hatással bír a térség szereplőire. Komolyabb belső konfliktus, esetleg polgárháború valószínűtlen Moszkva és Washington ellenérdekeltsége miatt. Ugyanakkor indokolatlan azt gondolni, hogy az orosz-amerikai vetélkedés feltétlenül racionális keretek között zajlik, pl. a narancsos forradalom utáni helyzet klasszikus loose-loose szituáció ezen nagyhatalmak számára.

Pozitív forgatókönyv. Az elkövetkezendő években ez aligha várható. Az Európai Unió szempontjából a keleti térség törésmentes integrációja lenne a legkisebb teherrel járó folyamat. Ez Oroszország Európa felé fordulását és közeledését jelentené, aminek a bázisán ezeknek a nyugati FÁK-országoknak nem lenne más választásuk, mint a felzárkózás. Ez növelné az uniós és magyar mozgásteret is. A magyar külpolitika a környező térség minél gyorsabban történő uniós, és ha ez lehetséges és az érintett állam által egyöntetűen kívánatos, észak-atlanti integrációja mellett foglal állást. Ez a visegrádi régióban a Magyarországgal való egyenlő elbánást, Románia – és felvételét követően – Horvátország esetében az európai normák fokozott betartását, míg a nyugat-balkáni és keleti térségben a társulási státusz minél előbbi felkínálását és megteremtését jelenti. Mindez azt is feltételezi, hogy a mai magyar külpolitika elvi alapon a régi és az új tagok közti választóvonalak felszámolása, a szomszédsági státusz felfelé való nyitottsága mellett tör lándzsát. Mindez illeszkedik a diplomáciánk által az Unióban képviselt „alacsony kondícionalitású” állásponthoz, aminek rövid távon nincs is alternatívája. Azonban le kell szögezni, hogy ezt az elvileg koherens rendszert maga a magyar külpolitika sem mindig tartja be (ld. román munkavállalók csak korlátozott beengedése), illetve a gyakorlati tevékenység szintjén csak közép-, esetenként hosszútávú célkitűzésként tekinthetünk ezekre. Mindez azt jelenti, hogy miközben egyes uniós szomszédaink esetében épp az Unió „kevesebb mézesmadzag - több furkósbot” politikájában vagyunk érdekeltek, addig saját és a nem uniós tag szomszédaink esetében pont fordítva. Ez az elvi alapállás erősen konfliktusos, szűkíti mozgásterünket és némileg csökkenti hitelünket, mindamellett potenciálisan még vissza is üthet. Épp ezért nem uniós szomszédaink esetében a mostani integráció-párti elvi állásfoglalás cizellálásra szorulna, és az uniós követelményrendszerben való markánsabb, esetenként szelektívebb meghatározódást igényelne. Esetleg újra kellene fogalmazni a társulás fogalmát, adaptálni kellene azt a helyi körülményekhez. Ezt pedig nem feltétlenül a felpuhítás irányába kellene megtenni – amiben nagyon komoly ellenállás tapasztalható az Unió szintjén – hanem a gazdasági, politikai és demokratikus követelmények arányainak átrendezése révén lehetne elérni.

A magyar külpolitika sarokpontjait ezen túlmenően ezen országok területi és politikai szuverenitásának a tiszteletben tartása, stabilitásuk megőrzése és fokozatos gazdasági, szociális felemelkedésük elősegítése kell, hogy adja. E három tényező egyensúlya a magyar diplomácia sorvezetője a térségre vonatkozó politikája kialakításakor. Ezen megfontolások ugyan alapvetően megfelelnek a magyar és nemzetközi elvárásoknak, azonban itt is egy sor kitételt kell alkalmaznunk.

Eleve szűkíteni kell a be nem avatkozás fogalmát a magyar kisebbségekhez való viszony vonatkozásában. Ebben a kérdéskörben az uniós magatartás szigorítása az érdekünk. Szerbia esetében pedig ezen túlmenően egy olyan politika kialakításában lennénk érdekeltek, amely komoly atrocitások esetén nemcsak az amúgy is gyenge uniós perspektíva korlátozásával, hanem azon túlmenően is szankcionálná Belgrádot. Ilyen elvárásainkat ugyanakkor nem kell indokolatlanul is hangoztatnunk, a kisebbségpolitikai téma így is meg fogja terhelni a sértett szerb nemzettel fennálló kapcsolatokat. További dilemmát jelent a keleti térség. Ami az orosz érdekérvényesítést illeti, fokozottan a legitimitás alapjára kell helyezkednünk. A legitim érdekkonfliktusokban való mediatív és békés rendezés érdekünk, és csak ennek fényében képzelhető el az illegitim és aránytalan követelések hatékony szankcionálása. Ugyancsak nehezen elképzelhető ezen be nem avatkozási politika következetes képviselete Belarusz és bizonyos mértékig Moldova esetében.

Ezen országok politikai, gazdasági konszolidációja, a demokratikus állami kohézió erősítése eminens magyar érdek. Ennek érdekében a diplomáciának ki kell alakítania és meg kell őriznie minden mérvadó legitim és demokratikus belpolitikai csoporttal a jó viszonyt. A magyar diplomácia nem köteleződhet el egyoldalúan és végletesen egyetlen belpolitikai erő mellett sem. Kiemelt kapcsolattal ugyan bírhat bizonyos politikai, gazdasági csoportokkal, de nyitottnak kell maradnia minden demokratikus belpolitika tényező felé. Ebben egyébként a magyar gazdasági lobbik kifejezetten jók Ukrajnában és a nyugat-balkáni térség egyes államaiban. Ezt figyelembe kell vennünk és tekintettel az egyre növekvő kölcsönös beruházásokra, a magyar külpolitika egyre kevésbé lesz képes érdemi károk nélkül belpolitikai szereplők mellett való egyoldalú stratégiai elköteleződésekre.

A gazdasági felemelkedés ezen országok saját gazdasági teljesítményének a függvénye. Az EU és a nyugati hatalmak által e célra fordított források bevallottan elégtelenek annak érdemi kieszközlésére. Az EU-val kialakított kapcsolat egyre inkább meghatározó, de nem kizárólagos tényezője lesz a térség szociális és gazdasági felzárkózásának. A magyar diplomáciának ezen országok euro-atlanti integrációs törekvéseinek megítélésekor figyelembe kell vennie az ezen ambíciók mögött álló társadalmi támogatottságot és az azok végrehajtására vonatkozó képességeket. A közvetlen támogatások mellett nagy hangsúlyt kell helyezni a külkereskedelem növelésére és az azt akadályozó vámok csökkentésére, a normatív szabályozás harmonizációjára. Ésszerű mértékben érdekelt az EU részéről az aszimmetrikus engedmények megadásában a külkereskedelem és humán kapcsolatok területén. A magyar külpolitika az érintett felekkel közösen kialakított, kiszámítható, előrelátható kis lépések politikájában érdekelt az euro-atlanti csatlakozás távlati lehetősége mellett való egyértelmű elköteleződés mellett.

A térség államait fokozottan fenyegeti külpolitikai izolációjuk és esetenként kudarcos világpolitikai helykeresésük. A magyar külpolitika a lehetőségei határán belül érdekelt ezen államok világpolitikai integrációjában, a nemzetközi és európai jog és normák elterjesztésében. Nyitott bizonyos szakpolitikák, mint pl. kisebbségi jog vagy energetikai tranzit kérdésében kétoldalú vagy akár általános regionális politikai együttműködések kialakítására. Ugyanakkor mindmáig nem eldöntött, hogy ezen elvi célokat milyen tagolásban, milyen fórumokon képviseljük. Az uniós, a regionális és bilaterális szintek közti feladatleosztás kimunkálatlan. Nem feltétlenül a szélesebb körű egyezmények a hatékonyabbak.

Az értékelvű politikai magatartás minden szimbólikus és retorikai jelentősége ellenére meglehetősen visszhangtalan és esetenként kontraproduktív ebben a térségben. Érdekünk, hogy a kisebbségpolitikai gyakorlat fokozottan „integrált értékké” váljon, illetve hogy az általában vett állami képességek növekedjenek, a „weak state” szindróma az uralmi formák demokratizációja mentén a háttérbe szoruljon. Fontos, hogy a régióban legyen egy, az érintett államok által betartható és jól számon kérhető emberjogi és demokratikus küszöb, amit ki is lehet kényszeríteni. Azonban az alapvető demokratikus és emberi jogi normák betartásán, ezek fejlesztésének segítésén túlmenően az önmagában vett értékelvűség csak korlátozott relevanciával bír. Eddig kudarcot vallott minden olyan elképzelés, ami a közép-európai értékek bázisán valamilyen regionális együttműködést alakított volna ki. Sem a nyugat-balkáni, sem a keleti régió hagyományaiban nincs semmi olyan, ami hosszú távon kizárná demokratikus piacgazdaságok kialakítását. Ez az értékorientáció azonban biztosan nem valósulhat meg konszolidált gazdasági és politikai viszonyok nélkül. a) Nagyhatalmi és regionális környezet

A magyar mozgástér nem egyforma az egyes szubrégiók vonatkozásában. Megfigyelhető egy általános szűkülő tendencia, ami az Unió bővülésével és a magyar külpolitika általános presztízsének eddigi csökkenésével van összefüggésben. Az előbbi üdvös és hosszabb távon is – ha nem is egyenletesen – jelentkező folyamat, de kétségtelenül csökkenti regionális jelentőségünket és növeli a konkurrenciát. Az utóbbi javarészt a szorosan vett külpolitikán kívüli adottság, és ugyan lehet, hogy túl vagyunk a mélyponton, középtávon sem várhatunk radikális változást ebben a vonatkozásban. A balkáni szubrégióban a korábban viszonylag karakteres magyar szerepből a legerősebb a pozícióvesztésünk, de még mindig lassíthatjuk, esetleg meg is fordíthatjuk ezt a folyamatot. A keleti térség egy gyorsan változó tájkép, amely kínál bizonyos kitörési pontokat és esélyt ad szomszédságpolitikai újrapozícionálásunkra. A visegrádi térségben, illetve az általában vett regionális kooperációk kérdésében pedig néhány kardinális döntés előtt állunk, amelyeket nem érdemes tovább halogatni.

Tekintettel az Unión és a NATO-n belüli szerény alkupozícióinkra, a követelményeknek való korlátozott megfelelésünkre, a magyar szomszédságpolitika sem tűzhet ki maga elé ambíciózus célokat. Ezeket a deficiteket ugyan csökkenthetjük a bilaterális szinten való aktivitás növelésével, esetleg regionális kooperációk erősítésével, de közösségi alulteljesítésünk ezekben a dimenziókban is éreztetni fogja hatását. Ez olyan körülmény, amellyel rövid távon mindenképp, de a lassú kilábalás ellenére esetleg középtávon is számolni kell. A szomszédságpolitika egyik funkciója a mai helyzetben az kell legyen, hogy a térségben való jelentőségünket, annak hitelességét növelje, és ezen keresztül uniós szinten való pozíciónkat is javítsa.

A szomszédságpolitika mozgástere két dimenzióban jelentkezik. Egyfelől az EU-ba belépett új tagállamok azonos földrajzi és gazdasági helyzetükből fakadóan potenciális érdekközösséget alkotnak a magyar diplomáciával. Azonosak a kihívások és részben az ambíciók. Ugyanakkor ezek az országok, kiváltképp a térség két középhatalma, Lengyelország és Románia markáns és karakteres politikai tevékenységet folytat egyes irányokban. Varsó mára a keleti politika sajátos résztvevője, azon belül is Belarusz és Ukrajna intézményesített patrónus-hatalmává vált, míg Románia Moldova esetében megkérdőjelezhetetlen befolyással, Ukrajna vonatkozásában növekvő ambíciókkal bír. Szerbia és a Nyugat-Balkán vonatkozásában is egyre inkább lépéshátrányba kerülünk. Szlovénia, Ausztria és a frissen belépett Románia is erősíti pozícióit a térségben és kiváltképp így lesz ez Horvátország csatlakozáskor. Mindez azt jelenti, hogy Magyarország egyre nehezebben pozícionálhatja magát szomszédságpolitikájának kialakításakor. Fogyatkozó fogadókészség és erős konkurrencia vár rá.

A szomszédságpolitika másik dimenziója annak nagyhatalmi relációja. Itt három vonatkoztatási pont van, az Egyesült Államok, Németország, illetve az utóbbihoz esetleg csatlakozó Olaszország és Franciaország, illetve a keleti térség vonatkozásában Oroszország. A Nyugat-Balkán esetében a nagyhatalmi kooperáció a domináns, amelyben Oroszország egyes esetekben disszonáns álláspontja stratégiai szinten irreleváns a magyar külpolitika szempontjából. Ebben a régióban a nagyhatalmak mellett való túlzott elköteleződés nem feltétlenül kínál kitörési pontokat a magyar külpolitika számára. Bizonyos kivételt képezhet a horvát EU-csatlakozás folyamata. Bizonyos mértékben nehéz és ellentmondásos ügy a szerb kiengesztelésben játszott szerepünk.

Ugyanakkor a keleti „billegő” térségben erős nagyhatalmi versengés alakult ki, amelynek intenzitása a jövőben ugyan változni fog, de teljesen nem fog megszűnni. Ebben a helyzetben felértékelődött a kelet-közép-európai államok álláspontja is, bizonyos esetekben a „proxy-szerep”, vagy ahhoz közeli állapot kialakításának a lehetősége is megnyílt. Jelenleg a fenn említett három nagyhatalom – az Egyesült Államok, Oroszország és Németország – között nem rögzültek véglegesen a viszonyok. Másfelől azonban számolni kell azzal, hogy ez a térség az elmúlt pár évben került be az európai politika reflektorfényébe és ez a magas fokú figyelem nem biztos hogy ebben a formájában hosszabb ideig fenntartható. Továbbá a keleti térségre fordított figyelem a térség válságai révén csapongó marad, és nem mindig a számunkra fontos Ukrajnára irányul majd.

Miközben a magyar szomszédságpolitika egészen az elmúlt időszakig a balkáni régióra koncentrált, a most megnyíló lehetőségeink miatt érdemes lenne ezeket a hangsúlyokat (Nyugat-Balkán vagy keleti térség) újragondolni. A keleti térség biztonságpolitikai jelentősége egészében véve nem kisebb, mint a Nyugat-Balkán esetében. A régióból érkező potenciális kihívások egyes esetekben, mint pl. a migráció, szervezett bűnözés, energetikai ellátásbiztonság meghatározóak a Magyar Köztársaság szempontjából. Ezen országok gazdasági és szociális fejlettsége érdemben csak kis mértékben haladja meg a posztjugoszláv szintet (az egy főre eső PPP GDP a Nyugat-Balkánon – Horvátországot nem számítva – 5200 USD, míg a nyugati FÁK országokban 7200 USD), népességük azonban jóval nagyobb (20,5 millió szemben 61,5 millióval), fokozott mértékben rendelkeznek veszélyes technológiákkal és katonai eszközökkel (Moldova kivételével). A gazdasági növekedés üteme nem fog elmaradni a balkáni szinttől, de sokkal nagyobb piacon fog végbemenni.

Mindezek fényében ebben a kettős koordinátarendszerben a következő módon határozhatják meg Magyarország helyzetét:

1. Atlantista opció. Az Egyesült Államokkal való valamilyen szintű együttműködés, regionális politikánk bizonyos fokú egyeztetése megkerülhetetlen. A szomszédos helyi elitek jelentős része Washingtonba van bekötve, az új tagok zöme is ezt a kurzust képviseli. Ebben az opcióban mód nyílna valamilyen politikai tartalommal megtöltött regionális együttműködés beindítására. Az európai főhatalmak sem kívánják túlzottan eltávolítani saját politikájukat a Fehér Házétól. A magyar belpolitikában – széles spektrumban – van egy „örök kisebbségi” atlantista tábor, aminek negligálása hosszabb távon kontraproduktív és csökkenti a külpolitikai konszenzust. Ezeket a szempontokat az utóbbi években némileg elhanyagoltuk. Ugyanakkor egy kimondottan atlantista politika nem feltétlenül jár érdemi hozadékkal. Későn jövőként egy hosszú sor végére állnánk be, és nagyon nehéz lenne előrébb kerülnünk, újólag pozícionálni magunkat. Más relációkban viszont elvesztenénk pár hasznos vegyértéket. Többek közt a szomszédországok anti-atlantista köreinek támogatását, zavart keltenénk a rendezett orosz viszonyban és nem látható, mit nyernénk ezzel a német relációban. Végezetül egy atlantista kurzus még inkább diszenzuális elem lenne a magyar külpolitikában, mint mostani negligálása.

2. Német-orosz opció. Ebben az esetben igyekeznénk valamilyen „európai” kurzushoz csatlakozni és annak karakteres közép-európai tagjává válni. Ez új szerep, elérhető a mai kiinduló helyzetből, konstruktív szerepkör, amennyiben egy markáns uniós kurzus, „harmadik opció” (nem orosz és nem amerikai) felkínálását szorgalmazhatnánk főleg a keleti szubrégióban. Ezt egészen addig üdvözölnék Moszkvában, amíg fokozott amerikai jelenlét van a keleti térségben. Korlátozott hozadékkal bírna a szerb reláció vonatkozásában és megőriznénk cselekvési szabadságunkat a Nyugat-Balkánon. Ugyanakkor hátrány, hogy ma ilyen karakteres európai politika még nem alakult ki és az EU nagyon mérsékelt elkötelezettséget vállal a keleti térség integrációjában. Ez csökkenti hitelünket a szomszédoknál is. Továbbra se tudnánk közös politikai programot megfogalmazni az új EU-tagokkal, bizonyos fokú „pária-szerep” jutna nekünk Közép-Európában. Végezetül nehéz lenne meghatározódnunk egy komolyabb nyugati-orosz elhidegülés esetén, ami nem zárható ki.

3. Közép-Európa opció. Ebben az esetben a szomszédságpolitika regionális kis- és középhatalmaival igyekeznénk a közös érdekek maximumán valamilyen szintű együttműködést kialakítani. Ez lényegében lengyel-magyar tandem politikát jelentene a keleti térségben, esetleg horvát-magyar vagy román-magyar duót a Nyugat-Balkánon. Ugyanakkor ebben a szereposztásban a forrásokat és az össze nem egyeztethető politikai törekvéseket egymástól külön, a magyar külpolitikai esetében német-francia vonalon, míg a többiek esetében az amerikai kurzus figyelembe vételével szereznénk be, illetve képviselnénk. Ez az opció a mai helyzetben nehezen elképzelhető. Ugyanakkor releváns abban az értelemben, hogy a regionális jellegű érdekalapú, szakpolitikai együttműködést a partnerek hajlandósága és az előző két verzió elfogadása esetén a lehetőségek maximumáig kellene fejleszteni.

b) Regionális kooperációk

Ezen kétvektoros koordinátarendszertől némileg más kontextusban jelentkezik a regionális együttműködések kérdése. Ma ilyen – politikai értelemben folytatott tevékenységet – magyar külpolitika egyre kevésbé folytat (a Visegrádi Együttműködés nem érdemi, regionális álláspontok kialakítására szolgáló politikai konzultációs fórum). Kérdés, hogy szükségünk van-e erre, milyenre, érdemes-e új fórumok létrehozását kezdeményezni vagy a már meglévőkbe kell belépni. A kérdés túlmutat ezen tanulmány keretein, ezért csak egy dimenzióját vizsgáljuk.

A Visegrádi Együttműködés sok tekintetben betöltötte küldetését. Eredetileg a közös történelmi sors és helyzet értelmiségi szinten való leképezése, ezt követően a kilencvenes években a szovjet befolyási zóna lebontásának egyik eszköze és az euro-atlanti integrációra való közös felkészülés egyik intézménye volt. Mára a közös érdekek alapjára kellene azt helyezni. Ugyanakkor az Európai Unión belüli együttműködés (együttszavazás) nem feltétlenül igényel ilyen jellegű kooperációt. Így a Visegrádi Együttműködés ma válaszúton van. Egyik lehetséges perspektíva, hogy egyszerű kulturális, oktatási kooperációvá szelídül. Másrészt elképzelhető, hogy az érintett országok fel tudnak mutatni olyan „húzótémákat”, amelyek 1. nem kezelhetők teljes körűen az Unión vagy más nemzetközi szervezeteken belül 2. a négy ország egységesen tudja azt képviselni 3. az együttműködés keretében hozzáadott értéket tudunk teremteni. Ilyenekben eddig részben nem sikerült megegyezni, vagy azok képviseletére a visegrádi keretek indokolatlanul szűknek bizonyultak. Harmadrészt a Visegrádi Együttműködés fennmaradhat laza politikai konzultációk sorozataként, amely a kellő politikai akaratot feltételezve tartalommal tölthető meg. Ez utóbbi ugyan nem volt jellemző az eddigiekben, de főleg ezen valós vagy potenciális igény akadályozta meg eddig ezen intézmény formális felbomlását.

Mindazonáltal a keleti térség vonatkozásában komoly regionális intézményi deficit jelentkezik. Az amerikai külpolitika által is támogatott lengyel-balti keleti kezdeményezések, illetve a románok által erőltetett fekete-tengeri kooperáció, Szlovénia és részben Ausztria aktivizálódása a nyugat-balkáni integrációkban a regionális szervezetek egy új generációját jelentik. Ez folyamatosan leértékeli számukra a Visegrádi Együttműködés (lengyel esetben), illetve Budapest jelentőségét, miközben a magyar diplomácia kimarad mindezen kezdeményezésekből. Ez az izolációnkat erősítő folyamat és okkal tarthatunk attól, hogy nem leszünk képesek felzárkózni. Viszonylag gyorsan át kell gondolni, képesek vagyunk-e csatlakozni ezekhez a regionális együttműködésekhez, ha nem, tudunk-e újakat indítani. Alapjaiban újra kell gondolni Ausztria szerepét, amely az egész XX. század folyamán fontos partnere volt Magyarországnak. Egy osztrák-magyar tandem hozadékkal bírna a már létező „dél-nyugati” regionális fórumokon, illetve ad absurdum át lehetne gondolni, hogy a Monarchia részleges területi bázisán – legfeljebb szimbólikus, vagy erősen szelektív történeti konnotációkkal – lehetne-e új kooperációt indítani (osztrák-magyar-horvát, osztrák-magyar-ukrán stb.). a) Nyugat-Balkán

- A nemzetközi intézményeknek továbbra is élniük kell a jutalmazás-szankcionálás teljes eszköztárával, mert az erővel alá nem támasztott diplomáciai tevékenységet helyben hajlamosak gyengeségnek, érdektelenségnek, üres fecsegésnek tekinteni. Ez az eszköztár az EU-tagság perspektívájától a pénzügyi segítség konkrét feltételekhez és határidőkhöz kötésén át az ismételt katonai nyomásig terjedhet.

- Folyamatosan egyértelműsíteni kell a helyi politikai elitek előtt, hogy a nemzetközi jelenlét nem egyik vagy másik ország, ill. etnikum egyoldalú preferálását célozza, hanem a rendezési folyamat alapja az egyenlő elbírálás elve, valamint a nyugati hatalmak közös elkötelezettsége meghatározott („európai”) politikai és emberijogi normák, standardok, értékek betartatása iránt; s hogy a nemzetközi jelenlét mindaddig tartani fog, ameddig ezeknek a minimum-értékeknek a betartása kétséges.

- Mindent meg kell tenni a működőképes közhatalom kiépítéséért, a “weak state”-szindróma leküzdéséért. Manapság sok probléma a korrupciótól a szervezett bűnözésen át az iszlám terrorizmus esetleges megjelenéséig már nem annyira abból fakad, hogy az állam nacionalista-autokrata, hanem inkább abból, hogy a közhatalom (különösen a határőrizet, rendőrség, igazságszolgáltatás) még mindig gyenge, szervezetlen vagy pártfüggő. Ez gyakorlatilag a térség minden államára jellemző, ez alól még Horvátország sem teljesen kivétel.

- Mladics és Karadzsics kiadatását nem szabad elaludni hagyni és mindent meg kell tenni a hágai törvényszék sikeres működése érdekében.

- A civil társadalmi struktúrák, a független média, a gazdasági helyreállítás és együttműködés támogatása elengedhetetlen eszközei a nacionalista hév kihűtésének, az etnikum-közi bizalmatlanság enyhítésének (ezek ugyanis gyakran eredményeznek etnikailag vegyes összetételű tevékenység-formákat és intézményeket). Ezekben különösen fontos szerepet játszhatnak a külpolitika nem-állami szereplői.

- Szorgalmazni kell a demokratikus-nyugatos (legalábbis relatíve, az ottani politikai színtéren annak minősíthető) pártok kormányzati szerepvállalását és együttműködését, illetve az ilyen kormányokat konkrét gazdasági segítséggel és integrációs perspektíva-adással is támogatni kell. Ezt nem kidobott pénznek, hanem hosszútávú politikai befektetésnek érdemes tekinteni. Különösen igaz ez Szerbiára, mert egy konszolidált Szerbia önmagában is jó gazdasági és befektetési terep, másrészt mert Szerbia konszolidálódása feszültség-csökkentő hatással járna a térség egészére nézve.

- A közvetlen magyar - nyugat-balkáni kapcsolatokat illetően leszögezhetjük, hogy azok fejlesztése nemcsak magyar érdek, hanem van rá fogadókészség a térség államaiban is, s nagyobb érdekkonfliktusokra középtávon (egy esetleges szerb nacionalista dacreakciót leszámítva) nem kell számítanunk. A magyar külpolitika által követett elvek és értékek ebben a relációban is akceptálhatók, de gyakorlati értelemben a magyar külpolitikai (és külgazdasági) érdeklődés a térség iránt rapszódikus. Az időnkénti nagy nekibuzdulásokat hosszasan elhúzódó inaktív(abb) periódusok követik, pl. a népes delegációval lebonyolított novemberi Gyurcsány-körutat – egyelőre – nem követték konkrét politikai vagy gazdasági egyezmények és befektetések.

- Célszerű lenne legalább a két legfontosabb fővárosban (Belgrád, Zágráb) magyar kulturális intézetek létesítése a reciprocitás alapján, megfelelő budapesti intézetek megnyitását felajánlva. Ez jó promóciója lehetne Magyarországnak, amelyet kevésbé ismernek, mint mi itthon olykor hisszük. Sőt ilyen „promóciós célra” kiaknázható lenne az a kapcsolatrendszer is, amely az elmúlt másfél évtizedben nálunk hosszabb-rövidebb időt eltöltött ex-jugoszláviai (nemcsak magyar!) menekültekkel kialakult.

- Bár a Nyugat-Balkán a magyar külkereskedelemben csak néhány százalékos arányt képvisel, a külföldön befektetett mintegy 6 milliárd USD magyarországi tőke egyharmada ebbe a térségbe (nagyobbrészt Horvátországba) irányul. A régió gazdasági fontosságát erősíti számunkra az is, hogy a térségben a makrogazdasági mutatók többsége (infláció, GDP-növekedés) biztatóan alakul, s ezek az államok középtávon – ha nem kerülnek váratlan és elhúzódó politikai krízisbe – intenzív gazdasági fejlődés elé nézhetnek. Ezért továbbra is célpontjai lehetnek a magyar befektetéseknek. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy ezek az országok egyúttal versenytársaink is a nyugati befektetésekért folyó versenyben. Ezért a magyar külpolitika egyik fontos feladata a gazdasági lobbizás, a térséggel kapcsolatos magyar külgazdasági tevékenység segítése.

- Természetesen érdekeltek vagyunk a kapcsolatok fejlesztésében a térség mindegyik államával, de kiemelt fontosságú a Horvátországhoz és Szerbiához fűződő jószomszédi viszony biztosítása. Horvátországban Magyarország a 4. legnagyobb külföldi tőkebefektető (1,2 milliárd USD, főleg a MOL, OTP és a Dunapack részéről), a két ország között nincsenek és nem várhatók komolyabb konfliktusok (legfeljebb a drávai vízlépcső kérdésében), ugyanakkor mindkét fél intenzíven érdekelt Horvátország mielőbbi euroatlanti integrációjában és a nyugat-balkáni régió tartós és önfenntartó stabilitásának a megteremtésében. Van példa a közös gazdasági expanzióra is (INA-MOL terjeszkedés Boszniában). Ezért a magyar külpolitika egyik fontos feladata a sokat emlegetett – és a gazdasági kapcsolatokban (pl. MOL-INA), valamint bizonyos politikai kooperációban (pl. a horvát EU-csatlakozási tárgyalások megnyitásával kapcsolatos együttműködés) már testet öltő – magyar-horvát stratégiai partnerség folyamatos erősítése.

- Szerbia részéről (amennyiben tartósan az ún. demokratikus blokk pártjai kezében marad a kormányzati hatalom) ugyancsak meglesz az érdekeltség a kapcsolat-fejlesztésre, s nagyobb érdekütközések legfeljebb a vajdasági magyarság helyzetének romlása esetén várhatók (viszont számottevő romlás középtávon és a Radikális Párt ellenzékben maradását feltételezve nem prognosztizálható). A korábbi tradíciókra (Szegedi Folyamat) támaszkodva segíteni kell Szerbia demokratikus átalakulását, gazdasági reorganizálását és euroatlanti integrációját, mert számunkra kisebbségi, biztonságpolitikai és gazdasági szempontból egyaránt a térség egyik legfontosabb állama. Tekintettel a magyar befektetésekkel kapcsolatos ellentmondásos szerb viszonyra, itt a magyar diplomácia aktív tevékenysége is kívánatos lenne.

- A középtávú biztonságpolitikai kihívásokat Magyarország számára leginkább a szerb átalakulás perspektívái, az albán kérdés, valamint a terrorizmus és a szervezett bűnözés problémái képezik. Az iszlám terrorizmus beszivárgása a térségbe nem zárható ki (Albánia, Bosznia, Koszovó, Macedónia), de nem is tekinthető közvetlen veszélynek, az pedig még kevésbé valószínű, hogy Magyarország célpontjává válna effajta terrorizmusnak. Nem kevésbé fontos, hogy a bosnyákok és az albánok a balkáni amerikai beavatkozás kedvezményezettjei voltak és ezt a kedvezményezett helyzetet nem akarják elveszíteni.

- A legfontosabb kihívást egy esetleges szerb radikális-neonacionalista (a Radikális Párt és a Szerb Demokrata Párt összefogására épülő) kurzus jelentené. Koszovó elvesztése mindenképpen újabb, renacionalizáló hatású vereségélmény lesz Szerbia számára, s ha ez kezelhetetlenné válna, akkor a kétoldalú kapcsolatok megromlanának és a vajdasági magyarság a bűnbak szerepébe szorulhatna. De a renacionalizálódás kezelhetetlenné válása (a radikálisok hatalomra jutása, stb.) egyáltalán nem elkerülhetetlen. Egy demokratikus szerb kormány számára felkínált kompromisszummal vagy kompenzációval (pl. a koszovói szerb kisebbségvédelem nemzetközi garantálásával vagy az EU-val való társulási tárgyalások folytatásával) a vereségélmény enyhíthető; sőt mintha a montenegrói elszakadás rezignált fogadtatása és az alkotmányról szóló népszavazás alacsony részvételi aránya azt mutatnák, hogy a társadalmat ezek a kérdések kevésbé foglalkoztatják, mint a politikusok hiszik (vagy szeretnék).

- A térség teljes értékű (tagfelvételt jelentő) euroatlanti integrálása azonban nemcsak a nyugat-balkáni államoknak áll érdekükben, hanem hosszabb távon maguknak az euroatlanti intézményeknek is, Magyarország számára pedig alapvető nemzeti érdeknek tekinthető. Ellenkező esetben Magyarország a NATO-nak és az EU-nak egy válságövezet szomszédságában elhelyezkedő határterülete maradna, elesne a szomszédsági kapcsolatokban rejlő sok ígéretes gazdasági lehetőségtől, a vajdasági magyarság pedig újabb történelmi zsákutcába kerülne. Másfelől az egyik „hozomány”, amit Magyarország az Unióba vihet, éppen az uniós tagállamok többségénél nagyobb nyugat-balkáni érdek- ismeret- és kapcsolatrendszer. Ezért a magyar külpolitikának, ahogy eddig is helyesen tette, szorgalmaznia kell a térség befogadását az integrációs intézményekbe, erejéhez mérten részt kell vállalnia az államépítési feladatokban (boszniai és koszovói missziók) illetve tapasztalatainak átadásával segítenie kell a tagságra törekvő államok felkészülését.

b) Keleti politika

- A magyar külpolitika demonstratívan kinyilvánította, hogy a szomszédságpolitika és a társulási státusz közti átjárhatóság fenntartását/megteremtését támogatja. Ez szükséges retorikai és elvi alapállás a helyzetünkben. Ugyanakkor rövid távon ezen államok társulási státusza nem reális, ezért be kell rendezkednünk az uniós szomszédságpolitikában. Ma az akciótervek szintjén ez is nagyszámú opciót és fontos dilemmákat takar. Ezért politikai üzeneteink maximalista jellegét ki kell egészíteni a szomszédságpolitikában játszott pragmatikus magatartással.

- Ukrajna esetében az uniós szomszédságpolitika mai maximumát jelentő „Deep Free Trade” koncepció támogatandó a magyar külpolitika részéről. Ez egyfelől a külkereskedelmi forgalom legtöbb tételét lefedő szabadkereskedelmi státusz tíz éven belüli felajánlását, ennek megvalósítása során aszimmetrikus vámlebontást és az EU által adott ésszerű engedményeket takar. Magyar szempontból még fontosabb az opcionális és az ukrán fél érdekeihez igazított jogi harmonizáció. Harmadrészt hangsúlyos biztonság- és belügyi együttműködést is jelent, ami tekintettel az ukrán-moldáv migrációra, a szervezett bűnözés elleni küzdelemre, elemi érdekünk.

- Az Ukrajnába érkező és általunk befolyásolható uniós forrásokat célszerű két területre terelnünk: Kárpátaljára és a minket érintő tranzitinfrastruktúrára. Előbbit korántsem csupán a magyar kisebbség miatt, sokkal inkább azért, mert egyre több üzleti szereplő telepíti ki oda termelési vertikumának egyes elemeit. Kárpátalja meglepően magas gazdasági növekedést produkál és ebben most vezető szerepet játszhatnak a magyar kis- és középvállalkozások. Az itteni olcsóbb nyersanyagra és munkaerőre alapozva az egyszerű áruexporton túllépő, projekt-alapú gazdasági együttműködési formákra lehetne koncentrálni és ennek jegyében át kellene alakítani pár kétoldalú intézményt. Fontos lenne a vasúti infrastruktúra fejlesztése (Magyarország egyik legnagyobb forgalmú határátkelője Záhony) mivel növekvő teherforgalom van Oroszország és a balkáni államok, illetve Olaszország közt. Ez pedig meglepő módon még mindig inkább elkerül minket. Végezetül az energiatranzit biztonságának javítása stratégiai érdekünk. Ebből a szempontból kritikus a helyzetünk és az ukrán gáz- és olajhálózat állapota gyorsan romlik, célszerű lenne sürgős rekonstrukciója.

- Általában érdekünk a multilaterális energiakereskedelem feltételeinek javítása, transzparenciájának növelése és depolitizálása. A magyar áramkereskedelem szempontjából átütő jelentőségű siker lenne az ukrán csatlakozás az UCTE rezsimhez. Tekintettel a mai kihasználatlan ukrán nukleáris kapacitásokra, ez olcsó importáramot jelenthetne és csökkentené a lokális, esetleg országos áramkimaradások egyre növekvő veszélyét. A vízügyi szabályozás során érdemes elgondolkodni csúcskapacitásokkal felszerelt minierőművek közös építésén.

- Nem megkerülhető a vízügyi együttműködés. Ebben értünk el eredményeket a katasztrófavédelem és a vésztározók kiépítése kapcsán. Esetleg ezt a kérdést lehetne multilaterális keretben, a román és talán a szlovák fél bevonásával kezelni.

- Fontos lenne az ipari lobbik szintjén történő együttműködés erősítése. Magyarország relatíve fontos az ukrán tőkekihelyezések szempontjából (Dunaferr, EMFESZ – bár ez utóbbinak a pontos viszonya a Gazpromhoz kérdéses), miközben gyorsan nőnek a magyar befektetések Ukrajnában (System Consulting, OTP, Richter). Az ukrán tulajdonosi csoportokkal meglévő kapcsolatok gyakran fontosabbak, az ott elért megállapodások gördülékenyebben érvényesülnek, mint ha a politikai szinten dolgoznánk. Ezért érdemes lenne egy bilaterális konzultatív fórum kialakítása, illetve óvatosan pozícionálhatnánk magunkat az ukrán gazdasági lobbik uniós érdekkijárójának szerepében. Fontos, hogy ez ne legyen egyoldalú (mint pl. a lengyel esetben) és minden arra érdemes ukrán csoporttal felvegyük a kapcsolatot. Konstruktív lenne ez a szerep azért is, mert Ukrajnában felemelkedőben van (részben épp a WTO-csatlakozás hatására) a protekcionista érzület, és ezt valamiképpen majd uniós szinten is kezelni kell.

- A kárpátaljai magyar kisebbség a permanens magyar agyelszívás és elitnélküliség állapotában van. Ez összmagyar szempontból nem feltétlenül káros, de külpolitikai mozgásterünket rontja. Végig kellene gondolni részletesebben ennek összes előnyét és hátrányát, illetve az itt követhető magyar stratégiát.

- Mivel Magyarország a Nyugat-Európába irányuló moldáv és ukrán migráció egyik legfontosabb tranzitországa, specifikus magyar érdek a határbiztonság erősítése a térségben, és az illegális migráció visszaszorítása. Ezzel párhuzamosan Moldovában sikerterület a vízumpolitika. Jelenleg is a kisinyovi magyar követség adja ki Ausztria és Szlovénia vízumait is, és tárgyalások folynak Észtországgal és Dániával is. A schengeni csatlakozás tovább fogja növelni a magyar lehetőségeket. Az ehhez szükséges technikai kapacitás-bővítés költségeit vállalni kell.

- Belarusz vonatkozásában a mai kiváró magatartásunk – főképp ottani pozícióink fényében – helyes. Ugyanakkor Belarusz viszonylag jelentős külkereskedelmi partnerünk. Ennyiben egy nagykövetség megnyitása és lassú pozícióépítésünk – aktív politikai részvételünk nélkül is – lehetséges és kívánatos lenne.

- Jelentősen elmaradtunk a térség többi országához képest a kulturális és kiváltképpen az oktatási együttműködésben. Leszámítva pár nyugati típusú oktatási intézményt (CEU, IBS) nincs kooperáció ezen a téren. Az itt tanuló keleti diákság egy részét az egyre inkább idetelepülő nyugati NGO-hálózat felszívja (Budapest egyre inkább élre tör a nyugati NGO-k között a kelet-közép-európai népszerűségi versenyben). Ugyanakkor ez a magyar külpolitika és társadalom számára „holt tőke”, rövid ideig, elszigetelt zárványként élnek Magyarországon. Ezeket a fiatalokat be kellene vonni a térségükről szóló társadalmi vitába, nexusokat kellene kiépíteni, rendezvényeket, társadalmi eseményeket lehetne szervezni és önszerveződésüket intenzíven kellene segíteni. Ez olcsó és hatékony politika lehetne.

- Romániával kapcsolatban a magyar külpolitika ellentmondásos szituációba került. Egyfelől ez az első ország, amelyet Magyarország után vettek fel az EU-ba, ezért helyzetünk némileg a „veterán EU tagokéhoz” hasonló. Mindeközben a román kondíciók egy sor kérdésben továbbra is az integráción kívül maradt szomszédokéhoz hasonlóak és nem feltétlenül várható fergeteges ütemű felzárkózás. Úgy kellene „régi EU-tagként” viselkednünk, hogy közben ezen megkülönböztetést elvi és gyakorlati síkon is elutasítjuk. Ezen ellentmondásos helyzet szinte kizárólag Magyarországot érinti, egyedül vagyunk a dilemmánkkal (a kelet-közép-európaiakat csak nagyon korlátozott mértékben, miközben a román-bolgár belépés által érintett többi tagország – Olaszország, Görögország vagy Spanyolország – konzisztensen folytathatja saját, már a mi belépésünknél is folytatott politikáját). Mindemellett a csatlakozási folyamat bukaresti normakövetési kényszere szinte biztosan fellazul és ez csökkenti nyomásgyakorlási képességeinket. Ennek tetejébe a magyar kisebbségi problematika továbbra is jelen lesz és ennek közismerten nincs meg az Unióban a vonatkozó szabályozása. Ez magatartásunk bizonyos fokú újragondolását teszi majd szükségessé.

- Pár kérdésben fel kell gyorsítani a közösségi acquis számunkra fontos részeinek kidolgozását. Főképp ilyen a verespataki bánya kapcsán jelentkező szabályozási deficit, amelyet minden igyekezetünk ellenére sem sikerült teljes mértékben kidolgoztatni és elfogadtatni a román belépésig.

- Magyarország, illetve a romániai magyarság szempontjából paradox módon a csatlakozási folyamatban Románia leginkább a kisebbségvédelem terén tudott eredményeket felmutatni. Az RMDSZ kormányzati szerepvállalása, illetve egy cikluson átívelő kormánytámogatása azt mutatta az EU felé, hogy Romániában – apróbb ügyektől eltekintve – a kisebbségi kérdés rendezett. Az EU kisebbségekre vonatkozó szemléletét a biztonságpolitikai nézőpont uralja: ebben a tekintetben Románia a legstabilabb államok közé tartozik. Bár a csatlakozás lezárultával nem várható érdemi romlás e téren, a magyar külpolitika nem tekinthet el attól, hogy Romániában mintegy másfél millió magyar él, akik a maguk részéről csak mérsékelten elégedettek a román állam kisebbségpolitikai teljesítményével.

- Románia azon országok közé tartozik, amelyeket a kivándorlás rendkívüli módon érint. A jelenlegi gazdasági növekedés ellenére, a romániai fiatalok igen nagy arányban tervezik az országot elhagyni. Jelenleg is mintegy 2 millió romániai dolgozik külföldön (elsősorban Spanyolországban és Olaszországban). Amennyiben a folyamat folytatódik Románia komoly munkaerő-piaci gondokkal fog szembesülni. Emiatt Románia fontolgatja, hogy a szomszédos államokban élő románokkal, elsősorban a Moldovában élő románokkal pótolná ezt a hiányt. Felerősítik ezt a román politikát a nemzetállami ambíciók. Az utóbbi években Románia aktivizálódott a határon túli románok támogatása, illetve romániai állampolgársági jogviszonyuk kérdésében. Várható, hogy Románia előbb-utóbb a mainál is kedvezményesebb honosítási/visszahonosítási szabályozást vezet be. Minden olyan igényt, ami Bukarest részéről Moldova vonatkozásában uniós szinten jelentkezik – ha érdekünk ezt kívánja – a magyar kisebbség helyzetének javítása végett meg kell fordítanunk. Egyrészt azért, mert nem érdekünk, hogy a román-moldáv EU-határ fellazuljon, másrészt ezzel nagyon hatékonyan javíthatjuk az ilyen jellegű tematika reprezentációját az Unióban.

- Fel kell mérni, hogy mik lehetnek a román-magyar viszonyban azok a szakpolitikai kérdések, amelyeket elvileg érint az uniós tagság. Melyek azok a román vállalások, amelyeknek mielőbbi betartatása érdekünk. Ugyanakkor minden ilyen kérdésben érdemes azt is megnézni, hogy mi azokat hogyan teljesítjük. Így nem kerülhetünk olyan helyzetbe, hogy olyan szakpolitikai intézkedést kérünk számon Bukaresten, amelyet mi sem teljesítünk. Egy sor ilyen kérdés lehet a környezetvédelemtől az élelmiszerbiztonságon keresztül a bank- és pénzügyi szabályozásig. Mindez egyfajta „szelektív szigorításpártiságot” jelent, miközben a többi kérdésben fenntarthatjuk „alacsony kondícionalitás” alapú álláspontunkat.

- A határon túli magyarság támogatása során az identitás megőrzése mellett a gazdasági fejlődés és a piacosodás szempontjait is figyelembe kell vennünk. Az erdélyi magyarságnak tanárok és orvosok mellett könyvelőkre, jogászokra és közgazdászokra is szüksége lenne. Ez az oktatási célú támogatások hangsúlyainak megváltoztatását is feltételezi.

- Mivel a magyar vállalatok jelentős többsége nem elég tőkeerős, elsősorban a kis- és középvállalatok támogatása lehet eredményre vezető. A Szülőföld Alap – amint az a megfogalmazott célok közt szerepel – például elősegíthetné a magyar-román vegyes vállalatokat, főképp, amikor a romániai fél magyar. Ezzel a romániai magyarság prosperitásához is hozzájárulhat. Magyarországnak érdemes lenne kihasználni azt a helyzeti előnyt, hogy az erdélyi magyar vállalkozók nemcsak a román nyelvet ismerik, hanem a romániai közigazgatás útvesztőiben is eligazodnak. Külön érdemes odafigyelni a turisztikai befektetésekre, a Székelyföld rengeteg kiaknázatlan lehetőséget rejt.

- Romániával viszonylag alacsony szintűek az infrastruktúrális hálózati kapcsolódásaink. Mivel Románia egyik legfőbb tranzitországa vagyunk, érdemes lenne ezt fejleszteni. Ezért célszerű lenne fejlesztéseinket a korábbinál jobban összehangolni, akár a nemzeti fejlesztési tervek szintjén is. Ez nemcsak a köz- és vasúti hálózatot érinti, de fokozottan így van ez az energetikai hálózatok kialakításakor.