Sok könyvet, tanulmányt és stratégiát írtak már a jó kormányzásról. Lehet-e újat mondani ebben a kérdésben? Sok újat valószínűleg nem, de az nyilvánvaló, hogy a jó kormányzásról szóló közbeszédet fenn kell tartanunk. Ha ugyanis ez nem meghatározó része az értelmes közbeszédnek, akkor a hatalomvágy, a kapzsiság, a szűk egyéni és csoportérdek és a széles körű tudatlanság a kormányzást elszakítja a mindennapoktól, elszakítja annak valódi céljaitól, mítoszt teremt körülötte, puszta hatalomgyakorlássá válik, amely szinte mindig tragédiákhoz vezet.

A kormányzati főhatalom egy ország és polgárai életének minden részét képes befolyásolni. Éppen ezért fontos a jó kormányzás elméletének és gyakorlatának széles körű megbeszélése. A témának minden részletére nincs mód kitérni, s nem is lehet cél egy jó kormányzási kézikönyv elkészítése. Már csak azért sem, mert nincs kortól, helyzettől független jó kormányzás, főként a végrehajtási részletekben.

Meggyőződésem ugyanakkor, hogy a jó kormányzásnak vannak olyan általános jellemzői, amelyek alapvetőek minden korban és helyzetben. Ezeket az általános jellemzőket összefoglalva kezdődhet értelmes párbeszéd az adott időben és helyzetben jónak tekinthető kormányzás részleteiről is.

A továbbiakban csak az elnöki és a miniszterelnöki kormányzásról fogok beszélni. Az uralkodói (királyi) kormányzás ugyanis mára már nagyrészt történelem. A diktatórikus kormányzás pedig zsarnokság, amelyet nem kell és nem is szabad elviselni.

Mind az elnöki, mind a miniszterelnöki kormányzásra valamilyen módon a kormányzottak, a nép ad felhatalmazást. De mire is szól ez a felhatalmazás? A legtisztábban megvalósuló elnöki kormányzás estén (Egyesült Államok) a közvetlenül választott elnök a végrehajtó hatalom törvények szerint való gyakorlására kap felhatalmazást. Az ettől jogilag teljes mértékben elkülönülő, az elnökválasztástól független közvetlen választáson választott törvényhozásnak pedig mindenkire egyenlően vonatkozó, a közösség és az egyén védelmét és javát szolgáló törvények megalkotására, a végrehajtó hatalom ellenőrzésére és legfontosabb döntéseinek jóváhagyására adnak felhatalmazást a választók. A hatalomgyakorlás harmadig ága a független bíróság, amelyet a végrehajtó és törvényhozó hatalom együtt hoz ugyan létre, de a létrehozás aktusától eltekintve ez a hatalmi ág teljes önállósággal működik a jogállam, a jog uralmának érvényesítése érdekében. Természetesen a törvényalkotási felhatalmazás sem korlátlan. Az alapvető emberi jogok, a természeti törvények és a józan ész szabályai itt is korlátokat szabnak.

Parlamentáris demokráciákban, miniszterelnöki kormányzás esetén lényeges különbség, hogy a nép által közvetlenül választott törvényhozás választja meg a miniszterelnököt (kormányt), és a törvények előkészítésében a kormánynak sokkal nagyobb szerepe van, mint az elnöki kormányzás esetén. A törvényhozás önálló törvényalkotási joga azonban itt is megmarad, de mindaddig, amíg a törvényhozás támogatja a miniszterelnököt, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom kapcsolata szorosabb, mint az elnöki kormányzás esetén. Azaz a parlamentáris demokráciákban a törvényhozás két felhatalmazást kap: törvényeket hozhat, és megválaszthatja a végrehajtó hatalmat, és jelentős mértékben átadja neki a törvények előkészítésének feladatát is. A bírói hatalmi ág létrehozásában is lehet eljárási különbség az elnöki és a miniszterelnöki kormányzású jogállamokban, de a létrehozás itt is együttesen történik, és a létrehozás aktusát követően a bírói hatalom jogállamban önállóan működik.

hvg.hu

A választási rendszer

A demokratikus jogállam működésének elméletét ennyire leegyszerűsítve fel lehet tenni a kérdést, hogy mik a jó kormányzás jellemzői? Nyilvánvaló, hogy az első feltétel egy jó választási rendszer. És itt már olyan ponthoz érkezünk, amelyben heves viták zajlanak. Milyen a jó választási rendszer? Alapvető, hogy szabad és versengő, egyenlő (minden választó egy szavazat) és titkos. Igaz, még ebben is lehetnek viták, hogy legyen-e valamilyen megkötés a rendszerben, hogy a választópolgár képes legyen felfogni döntése következményeit. Ez a vita azonban eldőlt, az egyenlő választójog javára, még akkor is, ha nyilvánvaló, hogy a választók nagy része nem képes eligazodni a bonyolult, szakértelmet igénylő kérdésekben még megfelelő és kiegyensúlyozott tájékoztatás esetén sem.

A következő kérdés a választási rendszer arányossága. Itt sokféle véleménnyel és különbözőképpen megvalósuló rendszerrel találkozunk. Ha a választásokon igazi, nyílt verseny van, sokféle rendszer lehet arányos. A sok kis pártból álló politikai rendszerekben gyakran érvelnek a szigorú arányosság mellett, azaz, hogy a pártokra leadott szavazatok arányában, a pártok listájáról történjen a parlamenti helyet betöltése. Sok érv felhozható ellene: a politikai pártok számának növekedésétől és a választások üzleti pártjátszmává válásától a kormányzati stabilitás kérdéséig. Egy valódi, nyílt versenyben akár a csak egyéni körzetekben elnyerhető törvényhozói helyek esetén (Anglia, Egyesült Államok) is arányosnak nevezhető a választás: amelyik párt jobb jelölteket állít, jobban és érthetőbben fogalmazza meg társadalompolitikai céljait, több törvényhozói helyhez jut. Az Egyesült Államokban a Képviselőház minden bizottságának elnökét a többségi párt adja. Magyarországon vegyes rendszer működik, amelyben az egyéni választókerületi helyek dominanciája a stabilitás, a pártlistákon elnyerhető helyek az arányosság irányába hatnak. A mandátumot elnyert egyéni képviselőre leadott és az őt szavazatszámban követő jelöltre leadott szavazatok különbségének kompenzációs listára vitele sem nem elegáns, sem nem igazán a stabilitáshoz szükséges, de a rendszer – bár felvethető, hogy szükségtelen mértékben növeli a győztesek előnyét – működőképes. A teljes arányosságot követelők érvei legalább olyan gyengék, mint az előbb említett extra kompenzáció mellettiek.

A választási rendszer fenti elemzéséből az is látszik, hogy jó választási rendszerhez jó, jól informált s felelős választók is kellenek. Választók, akik tudják, hogy kire miért szavaznak, kit miért, milyen elvek, értékek, érdekek képviseletével bíznak meg a törvényhozással (és a végrehajtó hatalom megválasztásával). Ezzel újabb heves vitákat kiváltó kérdéshez érkeztünk: a választási eljárásokhoz és a kampányokhoz. Az egyenlő és titkos választásokat népszerű programokkal, ígéretekkel, személyekkel lehet megnyerni. Minden demokratikus választás népszerűségi, idegen szóval populáris, vagy ha tetszik populista választás. Még talán kegyetlen, háborús időkben sem lehet választást nyerni nehézségek és könnyek ígéretével. Békében, viszonylagos jólétben pedig semmiképp.

Hol van a határ a választási ígéretekben a még vállalható „optimizmus” és a nevetséges demagógia között? Ha őszintén nézzük, nem könnyen megválaszolható kérdés. A cinikus hazugságot és a vágyakat is megfogalmazó programokat azonban a választóknak meg kell tudni különböztetni. Ahogyan a közösség és az egyének érdekében kormányozni képes politikai formációkat is a csak a parlamenti helyekért, a bizottsági posztokért és a kormányzás révén csak egyéni hasznot keresően ringbe szálló politikai csoportosulásoktól, netán pártnak álcázott gazdasági társaságoktól. Ha erre a választók nem képesek, olyan kormányuk lesz, amelyet megérdemelnek.

A leegyszerűsített, közösségi médiásított tömegdemokráciák választásai nagyobbrészt nem programokról, az országok többségében még csak nem is a választók által jól ismert személyek törvényhozásba küldéséről szólnak, hanem néhány politikai vezetőről. Az elnöki rendszereknek ez a végrehajtó hatalom esetében a rendszer lényegéből következik. Ezekben a rendszerekben azonban a törvényhozási választásokon az elnök személyétől nagyrészt független, önálló politikai arculattal rendelkező törvényhozókról döntenek a választók. Manapság a parlamentáris demokráciák is elmozdultak politikai vezetők személye által meghatározott választások irányába. Pedig ott ez, a törvényhozás és a végrehajtó hatalom szorosabb viszonya miatt komoly veszélyeket hordoz.

Kinek az érdekében kormányoznak?

Ezen bevezetés után térhetünk rá a kormányzás tényleges kérdéseire. Melyek azok az elvek és értékek, amelyek megvalósulása és követése esetén jó kormányzásról beszélhetünk? Egészen leegyszerűsítve az őszinte és felelős kormányzást nevezhetjük jónak, amikor a kormány a kormányzottak teljes körének és nem a kormány, a kormányzati apparátus, netán egy szűk gazdasági vagy szellemi támogatói kör érdekei szerint kormányoz. Amikor a kormány a hatalom megtartása érdekében a gazdaság és a társadalom jövőjét és a jogállamiságot nem hajlandó veszélynek kitenni.

A jó kormányzás célja a közösség és az egyének jó életét biztosító államigazgatás és állami szolgáltatások jogszerű, szakszerű, hatékony és stabil működtetése. Stabilitáson azonban nem csak politikai stabilitást kell érteni, hanem politikai kultúrát és a közigazgatási apparátus stabilitását is. A kormányzás ugyanakkor vezetés is, s mivel a vezetés jelentős mértékben példa és stílus is, a jó kormányzás példát mutat a közösség, a közintézmények és az egyén számára szinte minden kérdésben: a megalapozott döntéshozatalban, a közéleti viták méltányos feltételek között és kulturált módon történő lefolytatásában egyaránt. Az összefüggés persze ennél bonyolultabb. A vezetés erkölcsi és szakmai példamutatása befolyásolja az választók attitűdjét, de a választók erkölcsi és szakmai elvárásai is a vezetőkét, és ezek egymást erősítő folyamatok. Itt egy ritkán előkerülő problémát érdemes a közbeszéd tárgyává tenni: a jó (őszinte, felelős és szakszerű) kormányzás hosszú távon jobb közállapotokat teremt, igényesebbé és felelősebbé teszi a választókat, amely még jobb kormányzást vár el. A hazug, felelőtlen és szakszerűtlen kormányzás nem csupán gazdasági és közigazgatási nehézségekhez vezet, de a közállapotok rombolásával csökkenti a közbizalmat és a közösség jó kormányzás iránti igényét és elvárásait.

Ahhoz, hogy a kormányzás egy közösség, egy nemzet jövőjét meghatározó tényező legyen, őszinte és felelős társadalompolitikai céltételezés szükséges. A jó kormányzati politika fenntartható ösztönzőkkel enged hosszú távú perspektívát a szakpolitikáknak a társadalompolitika célok megvalósítása érdekében, és nem ideológiák tételei alapján. A jó kormányzati szakpolitikák általános társadalompolitikai célokat szolgálnak, eszközrendszerük csak a társadalompolitikai koordináta-rendszerben működik értékteremtőn.

Ha egy országnak, egy kormánynak nincs világos társadalompolitikai víziója, a szakpolitikáknak nincs igazodási pontja. Minél zsúfoltabbá, bonyolultabbá és összetettebbé válik a globális világ, annál fontosabb, hogy a szakpolitikák létező problémákra adjanak választ, és működőképes megoldásokat hozzanak létre.

A közösségek és az egyének számára valódi értéket teremtő hatékony szakpolitikai rendszer kialakítása céljából a fejlett országok kormányai kiemelten fontosnak tartják közérthetően megfogalmazni általános társadalompolitikai céljaikat, mint pl.

a)      a közösségi és az egyéni érdekek értékközpontú összhangjának kialakítása;

b)     a végrehajtó hatalom intézményeinek jogszerű és szakszerű irányítása, az autonóm (a végrehajtó hatalomtól közvetlenül nem függő) intézmények működésének biztosítása;

c)      a fenntartható szellemi, anyagi és társadalmi jól-lét megteremtésének elősegítése;

d)     az állampolgárok öngondoskodásának elősegítése;

e)      a szubszidiaritás (minden döntést az érintettekhez a lehető legközelebb kell meghozni) elvének a kormányzati gyakorlatba való beépítése;

f)      a társadalmi egyenlőtlenségek csökkentése;

g)     a nemzeti érdekek érvényesítése;

h)     kiszámítható, az ország érdekeit hosszú távon szolgáló, bizalomra épülő szövetségi (kül)politika

Itt kell kitérni arra a dilemmára, mely szerint a fejlettnek nevezett világban a jóléti társadalmak rövid korszaka végéhez érni látszik. Kiderült, hogy a „jóléti számlát” eddig jelentős részben a természet, és a kevésbé fejlett országok állták. A jövőben azonban az egyik (a természet) nem tudja, a másik (a „harmadik világ”) nem hajlandó erre, a technológia pedig aligha lesz képes a helyükbe lépni. Következésképpen a fejlődés és a növekedés fogalmát újra kell értékelni, és ez kihat a köz- és társadalompolitikai célokra megfogalmazására is. Éppen az ezekről szóló méltányos vita adhatja vissza a politika igazi értelmét.

Az általános társadalompolitikai célok azonban csak konkrét szakpolitikai eszközökkel, ezek összehangolt rendszere révén, hatékony kormányzás keretében valósíthatók meg.

A közbeszédben gyakran esik szó a politikai kormányzás és a szakértői kormányzás viszonyáról, rendszerint ellentétbe állítva ezeket. A két – elméletileg talán meghatározható – kormányzási forma a gyakorlatban persze tisztán nem létezhet.

A politikai kormányzás egyik nagy intellektuális kihívása az általános társadalompolitikai célok pontos és közérthető megfogalmazása. Alapvető gyakorlati feladata pedig a kormányzás politikai feltételeinek (stabil parlamenti többség) demokratikus eszközökkel való megteremtése és fenntartása.

A kormányzás ugyanakkor számos nagy szakmai hozzáértést igénylő feladat összehangolt és eredményes megoldását követeli meg. Éppen ezért csak a politikai és a szakmai (szakpolitikai) kormányzás helyes egyensúlya eredményezhet hosszú távon stabil, hiteles és a közjót eredményesen szolgáló kormányzást, azaz jó kormányzást.

A szakpolitikák megújításának legfontosabb alapelve ezért az, hogy azokat nem önmagukért lévő tevékenységeknek tekintjük, hanem összehangoljuk a társadalompolitikai célokkal. Minden szakpolitikai program vagy döntés esetén meg kell tudnunk válaszolni azt a kérdést, hogy az hogyan szolgálja az általános társadalompolitikai célok bármelyikét.

Napjainkban a politika számos olyan szakpolitikai (tudományos) kérdésben kényszerül dönteni, amelyekhez a politikai döntéshozó nem ért, olyan folyamatokat kell kezelnie, amelyeket valójában nemigen tud befolyásolni. A világpiac alakulásától a változó munkamegosztáson át a környezeti válságig vagy az információs technológiák terén végbemenő változásokig sorolhatjuk a példákat. Egyre súlyosabb probléma, hogy kire hallgassanak a politikusok az egymással vetélkedő, szakértőcsoportok közül. Léteznek módszerek erre is, mindenekelőtt az álláspontok méltányos feltételek között zajló nyilvános vitája, és a valóban legkiválóbb és politikai prekoncepciókkal valóban nem rendelkező szakértők bevonása a döntések előkészítésébe.

Kormányzás és tudomány

Az például, hogy Magyarországon egy adott évben kiemelkedő tudományos eredmények születnek, jellemzően nincs közvetlen hatással az adott évi nemzeti össztermékre, de – előre esetleg fel sem mérhető – hatással lehet évek múlva akár az általános gazdasági-társadalmi növekedésre, akár egy-egy szakterület (egészségügy, környezetvédelem) korábban megoldhatatlannak tűnő szakmai kihívásaira. A kutatóknak, fejlesztőknek nagyon gyakori érve a hosszú távon történő megvalósulás elve, éppen ezért a szakpolitikának az is fontos feladata, hogy a szakpolitikai programok céljai már azok kitűzésekor összhangban legyenek a vonatkozó társadalompolitikai célokkal. A célkitűzéseket azonban bármilyen kormány csak a szakmai közösségekkel együttműködve, a kölcsönös bizalom légkörében, a döntések következményeinek a szakértők tudományos igényű vizsgálata révén felmutatott alternatívák közötti választással tudja elvégezni.

A kormányzásnak számos érzékeny területe van. Az oktatástól és kultúrától a tudományon át a költségvetési és gazdaságpolitikáig. A szakpolitikákat megvalósító, igazgatási és szakmai ismeretekkel rendelkező szakemberekből álló stabil igazgatási rendszerek kiépítése és fenntartása a jó kormányzás egyik elengedhetetlen feltétele. Bármelyik szakpolitikába történő ideologikus vagy voluntarista beavatkozás óriási károkat okozhat. Különösen igaz ez minden olyan szakpolitikára, amelyben csak a szabályozott verseny teremtheti meg a jobb eredményt. A szabályozott versenybe történő beavatkozás szinte mindegyik szakpolitikai területen nagy kísértés a kormányok számára, hiszen itt teremthetik meg gazdasági és szellemi hátterüket, amely hozzájárul a kormányzás stabilitáshoz, a politikai hatalom megtartásához, rosszabb esetben a kormányon lévők egyéni (anyagi) céljainak eléréséhez. Ugyanakkor a politikai kormányzásnak tisztában kell lennie azzal, hogy ha – pillanatnyi politikai, netán személyes gazdasági érdekeit előtérbe helyezve – a szakpolitika bármely területén másod- vagy harmadrendű szereplőket mesterségesen előnyös helyzetbe hoz, ezek éppen másod- vagy harmadrendűségük – és gyakran erkölcsi értékrendjük hiányosságai – miatt ezt a hátteret stabilan nem fogják tudni biztosítani.